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司法审查：完善信访工作机制的必由之路

孙培群

（中共山东省委党校，山东 济南 250021）

［摘 要］上访案件的存在是对现代法治的破坏。信访工作机制不健全，行政机关滥用职权以及对行政机关监督不力，是造成这一现象的客观原因。把信访案件纳入司法审查的范围，加强对行政机关的司法监督，确保行政机关依法行政，是改革和完善信访工作机制，促进信访工作法治化的治本之举。
［关键词］信访工作机制；司法审查；法治化

信访工作是党和政府密切联系群众的桥梁和纽带，长期以来，广大人民群众通过来信来访向各级领导机关和领导同志提供了大量的宝贵信息，在我国的政权建设和经济建设中发挥了重要作用。但是，随着我国经济社会结构的转型和人民群众法制观念的不断增强，近几年来，信访特别是上访案件数量逐年上升。大量上访案件的存在，不仅扰乱了国家机关的正常工作秩序，而且在一定程度上影响了社会的安定团结，已经成为社会关注的焦点问题。因此，完善现有工作机制，把信访案件纳入司法审查的轨道，显得越来越有必要。
一、上访案件发生的原因分析
当前，群众上访之所以时有发生，既有上访者动机、心态等主观因素，更有信访工作机制等方面的客观原因。从客观原因分析，主要是：
机制不健全，引出来的上访。不可否认，我们党从成立之初到现在80多年的历史中，始终高度重视和不断加强信访工作，先后制定出台了一系列信访政策和法规，并发挥了重要作用。但是，随着社会主义法制的日益健全和完善，信访制度越来越显现出其弊端，突出表现在：一是上访活动的随意性。即上访的内容、类型、上访活动发起的时间和空间以及上访的流向随意性太大。尽管我国现行的政策、法规对群众上访作出了必要的限制性规定，但是在实践中，上访人往往可以随时随地就任何内容向有关的抑或无关的部门上访；二是案件处理的无序性。由于上访内容包罗万象，上访接待部门的多样化，致使没有建立起一整套严格有效的受理、转办、督办、调查、处理、答复、监督、约束制度；三是查处结果的不确定性。行政机关的处理决定或复议决定未完全纳入司法审查的轨道，与法院的裁判相比缺乏应有的终局性，造成有些上访案件虽经多次查处仍然无法结案。
处理不及时，拖出来的上访。有些行政机关对群众的上访思想上不重视，常常以“忙”为借口，今天答应，明日点头，但就是拖着不处理。还有少数工作人员因为群众反映的问题比较棘手，处理难度大，怕惹麻烦，能躲则躲，能拖则拖，结果小问题拖成了大问题而造成上访。
责任不明确，推出来的上访。群众反映的问题，往往是多方面的，有时会涉及两个以上的部门。有的部门怕情况复杂难以处理，往往将上访群众推给其他部门，有时甚至几个部门相互推诿扯皮，群众在几个部门来回转，既得不到明确答复，也无人过问，只好上访。
调查不全面，漏出来的上访。有的部门在处理群众反映的问题时，只注重解决大的和明显存在的问题，对于一般问题往往忽视调查处理，反映人认为自己反映的问题没有得到完全解决，进而上访。
庇护不处理，捂出来的上访。有的部门对存在的问题不能认真对待，甚至认为群众反映问题是捣乱，根本不去调查处理。或者虽作调查，但对查出来的问题处理不到位，群众认为是自我包庇而上访。
接待不冷静，激出来的上访。有的机关工作人员在接待群众反映问题时缺乏必要的耐心、诚心和热心，甚至认为反映人是没事找事，态度不冷静，总想三言两语把人打发走，对群众的正当要求不愿作合理解释说明，引起群众的误解而上访。
从以上分析不难看出，信访工作机制的不健全，一定程度上放任了上访案件的发生，同时，在对具体上访案件的处理过程中，由于缺乏对行政机关的必要监督，使得行政机关不依法行政，不作为或滥作为，更是造成群众上访的主要原因。“在群众的上访中，80%以上要求都是合理合法的；80%的要求根据现行法律政策都是应当而且可以解决的；80%以上的上访都是政府部门及其干部的违法违纪或作风粗暴等不良行为造成的。”[1]
二、上访现象对现代法治的破坏
上访制度在我国有其悠久的历史渊源，自产生那天起就深深地打下了“人治”的烙印。从实质看，上访是一种人治思想的体现，从根本上说，上访是对现代法治的一种破坏。
首先，上访的思想根源于人们封建社会的“清官意识”。群众有冤情或自以为有冤情无处可诉，只能寄希望于碰上一位清官为其作主。而这种“清官意识”是与现代社会的法治理念相悖的。法治社会推崇的是法律规范的制定、执行和完善的监督制度等，而绝非“清官”本身。
其次，信访制度客观上助长了下级机关重视上级批示，轻视法律法规的恶习。目前在实践中对上访案件的处理基本上形成了“上访—批示—昭雪”的模式，多数上访案件是在上级领导的批示下才得以处理，上访人最终实现了其应有的合法权益。然而，这些上访者应有的、法定的合法权益却不得不借助领导的“批示”才能实现，使人不禁不对法律的权威性提出质疑。虽然下级机关在查处上访案件中也会依法进行，但是领导的批示对下级机关来说无疑是一种巨大压力。在这种巨大压力下，很难保证行政机关执法的独立性。法治社会依赖的是“有法必依”、“执法必严”、“违法必究”而非领导的“批示”。
再次，信访制度妨碍司法和行政执法体制。目前在我国已经制定了各个领域的法律规范，建立起了二审终审、申诉、行政诉讼等完善的司法体制和分门别类的行政执法体制，同时还建立起了检举、揭发等监督机关工作人员的制度。而严格来说，查处上访案件不是一种国家司法形式，也不是真正意义上的国家行政执法形式。允许在国家独立的司法和行政执法体制之外存在一种专门针对上访案件的工作机制，既与现代法治国家的要求不相容，又在很大程度上削弱了司法和行政执法的作用和权威。
三、上访工作的法治化之路
上访是我国所具有的一种比较独特同时又十分普遍的社会现象，它一方面反映了群众法律意识的觉醒和提高，另一方面也反映了当前行政机关在依法行政方面存在的问题。实践中，这些问题不外乎以下两种类型：一是积极的作为，即滥用权力侵犯公民的合法权益；二是消极的不作为，即不积极运用权力维护公民的合法权益，而这种不作为往往又是与积极的作为相伴随而产生的，即前期因滥用权力造成对公民合法权益的侵犯，在公民要求对这种被破坏的秩序和利益进行恢复和补救时，行政机关却又以不作为消极对抗，由此造成群众上访。因此，在我国目前政治体制下，扩大行政诉讼的收案范围，把信访工作纳入司法审查的渠道，依法监督和支持行政机关依法行政，这既是依法治国基本方略题中应有之义，又是完善信访工作机制的必由之路。
（一）法治社会的内在要求。依法治国方针的确立，标志着我国治国方略的根本转变。现代法治社会的核心是保护私权利不受公权力的侵犯。而就依法治国的价值目标来讲，就是有效地限制和监督国家权力，逐渐地扩大公民个人的权利，这是依法治国的必然结果和归宿。坚持依法治国，既要求承认法律是最高权威，又要求行政机关必须依法行政。而行政机关是否依法行政，将从根本上决定我国能否依法治国，建设法治国家。加强司法监督是确保行政机关依法行政的不可替代的重要一环。在一个法治国家，保护公民权利和限制公权滥用的最有效的办法就是由一个中立无偏的机构对公权的行使进行及时有效的审查。因此，进一步发展和完善司法审查制度，把作为行政机关依法行政“晴雨表”的上访案件纳入司法审查的范围，不断加大司法审查的力度，实践证明，这是推动行政机关依法行政、最终使我国步入法治国家的极为重要的途径。
（二）现代法院的功能所在。一般认为，法院的功能在于依法强制性的解决当事人之间的纠纷。但是随着经济的发展和社会的进步，传统法院过渡到现代法院，法院的功能也随之发生了变化，除了解决纠纷这一基本功能外，现代法院还具备了控制社会、制约权力、解释法律等延伸功能，并且其内容仍在不断完善中。“就现代法院的制约权力功能而言，法院对行政权力的制约，主要是通过行政审判来实现的。在现代社会中，特别是国家功能从传统的‘警察国家’向‘福利国家’转型之后，行政权力的扩张更趋于突出，相应，侵犯公民权利的事例更容易发生。”[2]这也正是上访案件得以发生并逐年上升的原因所在。因此，此种情况充分发挥法院的延伸功能，不断强化对行政机关的监督和制约，加强司法制衡便理所当然。当群众因为自身的合法权益受到侵犯或得不到保护而上访时，司法审查便应运而生。
（三）司法实践的现实可行。在实践中，大凡上访案件，就其性质而言，大体可以分为两大类，一是检举、控告类上访，二是涉诉类上访。第一类上访从严格意义上讲不能称其为上访，这类上访的上访人往往没有其个人的要求，仅仅是其通过行使其基本权利，向有关部门反映情况，提供信息、线索，对群众反映的问题，有关国家机关完全可以根据职能分工进行处理。第二类上访往往是上访人有其个人的要求，在法律上具有可诉性。一是上访案件本身具有可诉性，即上访人反映的问题属于《行政诉讼法》第十一条及《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条规定的人民法院受理行政案件的范围，上访人可以直接向人民法院起诉。二是上访人反映的问题虽然一开始并不具有可诉性，但是经过行政机关查处并作出处理决定或者行政复议决定后，赋予了上访案件以可诉性，上访人如对处理决定或者行政复议决定不服，可以向人民法院提起诉讼。
上访作为一种社会现象在我国社会政治生活中存在有其历史必然性。但是，随着我国社会法治化进程的不断加快和行政诉讼收案范围的逐步扩大，上访案件也将会逐步纳入司法审查的轨道。我们有理由相信，这一现象迟早会退出中国历史的舞台。

参考文献：
[1]杜钢建，宪政改革是政治体制改革的核心[J]，领导决策信息，2003，（8）.
[2]王峰，李世平，论现代法院的功能[J]，山东行政学院 山东省经济管理干部学院学报，2003（5）.


广东省广州市人大常委会


广州市第十一届人民代表大会常务委员会公告

(第65号)

　　广州市第十一届人民代表大会常务委员会第二十七次会议于2001年8月2日表决通过的《广州市违法建设查处条例》，业经广东省第九届人民代表大会常务委员会第二十八次会议于2001年9月28日批准，现予公布，自2001年12月1日起施行。



广州市人民代表大会常务委员会
　　2001年10月30日



广东省人民代表大会常务委员会关于批准《广州市违法建设查处条例》的决定

(2001年9月28日广东省第九届人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过) 　
　

　　广东省第九届人民代表大会常务委员会第二十八次会议审查了广州市人民代表大会常务委员会报请批准的《广州市违法建设查处条例》，该条例按照省人民代表大会常务委员会本次会议审查议定的修改意见修改后与宪法、法律、行政法规和本省的地方性法规不抵触，决定予以批准，由广州市人民代表大会常务委员会按照省人民代表大会常务委员会审查议定的修改意见对法规文本修改后公布施行。



广州市违法建设查处条例


　　第一条　为加强城市规划管理，查处违法建设，提高城市环境质量，根据《中华人民共和国城市规划法》和国务院《城市市容和环境卫生管理条例》，结合本市实际，制定本条例。　　

　　第二条　本条例所称违法建设，是指《广州市城市规划条例》第六十三条规定的情形。　　

　　建筑物、构筑物未经规划验收且有违法建设情形，给社会造成的直接危害仍然存在的，属于违法建设的继续状态。　　

　　本条例施行前已建成的建筑物、构筑物，是否属于违法建设，依照当时的法律、法规、规章、政策予以认定。　　

　　第三条　在本市市辖区范围内，对违法建设的查处适用本条例。　　

　　第四条　市、区城市规划部门和综合行使城市管理行政处罚权机关依照市人民政府规定的职责分工，组织实施本条例。　　

　　第五条　下列部门和单位，应当协助城市规划部门和综合行使城市管理行政处罚权机关制止和处理违法建设：　　

　　(一)房地产管理部门核发房地产权证时，应当查验建设工程规划验收合格证，产权证规定的房产用途应当与建设工程规划验收合格证规定的用途一致；　　

　　(二)工商、环境保护、卫生、文化、公安等行政部门核发有关执照、许可证时，应当查验建设工程规划验收合格证或者房地产权证件并核对其用途，没有建设工程规划验收合格证或者房地产权证件，或者改变城市规划核定的建筑物、构筑物用途的，不得核发有关证照；　　

　　(三)自来水、电力、燃气等企业为竣工投入使用的建筑物、构筑物或者其他建设工程设施提供永久性服务时，应当查验建设工程规划验收合格证，没有建设工程规划验收合格证的，不得供水、供电、供气。　　

　　第六条　综合行使城市管理行政处罚权机关应当制定查处违法建设地段责任制，建立巡查制度，及时发现和制止违法建设。　　

　　第七条　综合行使城市管理行政处罚权机关应当自发现违法建设之日起十五日内完成调查取证，作出处理决定或者交由城市规划部门处罚；案情特别重大或者复杂的，经市综合行使城市管理行政处罚权机关主要负责人批准后，可以适当延期处理，但最长不得超过三十日。　　

　　综合行使城市管理行政处罚权机关对于群众投诉的违法建设，应当按照前款规定办理。　　

　　第八条　综合行使城市管理行政处罚权机关依照《广州市城市规划条例》以及其他有关法律、法规的规定，对严重影响城市规划的违法建设，应当作出限期拆除的决定，并以书面形式送达当事人。　　

　　对难以确定当事人的违法建设作出限期拆除决定的，可以以通告形式告知。　　

　　当事人应当在限期内拆除违法建筑物、构筑物。　　

　　第九条　严重影响城市规划且不符合城市容貌标准和环境卫生标准的下列违法建筑物、构筑物，当事人逾期仍不拆除的，由综合行使城市管理行政处罚权机关报经市或者区人民政府批准后组织强制拆除：　　

　　(一)影响城市道路两侧景观、占用城市道路以及建筑退缩地带的；　　

　　(二)占用城市广场、公共绿地的；　　

　　(三)影响白云山风景名胜区和珠江广州河段两岸景观的；　　

　　(四)影响火车站、汽车客货运站场、机场、客运码头、城市出入口地带景观的；　　

　　(五)影响历史文化保护区、文物保护单位、博物馆、会展中心、音乐厅、歌剧院、美术馆、体育场馆等景观的；　　

　　(六)其他严重影响城市容貌、环境卫生的。　　

　　前款规定以外的违法建筑物、构筑物，当事人逾期不拆除的，由作出拆除决定的综合行使城市管理行政处罚权机关申请人民法院强制执行。　　强制拆除违法建设所需费用由当事人承担。　　

　　第十条　综合行使城市管理行政处罚权机关组织强制拆除违法建筑物、构筑物的，应当在实施拆除的七日前，将拆除通知书送达当事人；无法送达的，可以张贴于违法建筑物、构筑物予以告知。　　

　　第十一条　当事人应当在强制拆除违法建筑物、构筑物前，自行搬出其财物。　　

　　当事人未搬出其财物的，执法机构应当对当事人的财物进行登记，制作物品清单，经公证机构现场公证后，代为临时保管；当事人应当在强制拆除之日起三十日内到执法机构指定的地点领取。临时保管费用和因逾期未领取所造成的损失，由当事人承担。　　

　　第十二条　对影响城市规划尚可采取改正措施的违法建设，综合行使城市管理行政处罚权机关应当在调查取证后交由城市规划部门依照《广州市城市规划条例》责令限期改正，并处罚款。　　

　　城市规划部门对违法建设单位处以二十万元以上、对违法建设个人处以一万元以上罚款的，应当告知当事人有要求举行听证的权利，当事人要求听证的，应当组织听证。　　

　　第十三条　对违法建设的建设单位、设计单位和施工单位的直接责任人和主管人员，属行政监察对象的，城市规划部门和综合行使城市管理行政处罚权机关可以向有管辖权的行政监察机关提出行政处分建议。行政监察机关查证属实后，应当视情节轻重给予行政处分。　　

　　第十四条　城市规划部门或者综合行使城市管理行政处罚权机关在查处违法建设过程中，侵犯当事人合法权益，造成损害的，应当依法予以赔偿。　　

　　第十五条　查处违法建设的主管人员或者直接责任人员有下列情形之一的，由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分：　　

　　(一)在责任地段内，不履行巡查职责，未能及时发现违法建设，或者发现后不报告、不制止，情节严重的；　　

　　(二)对应当依法拆除的违法建筑物、构筑物，以罚款保留使用代替拆除的；　　

　　(三)对违法建设应当依法处理而不实施处理的。　　

　　第十六条　对越权审批或者其他违法审批建设的，由其所在单位或者上级主管部门给予有关责任人员行政处分；造成当事人损害的，应当依法予以赔偿。　　

　　第十七条　县级市对违法建设的查处，参照本条例执行。　　

　　第十八条　本条例自2001年12月1日起施行。 　　

　　附：《广州市城市规划条例》第六十三条　　

　　第六十三条　本条例所称的违法建设，包括下列情形：　　

　　(一)未取得建设用地规划许可证进行建设的；　　

　　(二)未取得建设工程规划许可证或违反建设工程规划许可证的规定进行建设的；　　

　　(三)临时建设工程的使用期已满，或使用期未满但城市规划、建设和管理需要，城市规划部门已作出提前拆除决定而未按期拆除的；　　

　　(四)擅自改变建(构)筑物。使用性质的；　　

　　(五)越权审批和其他违法审批建设的；　　

　　(六)其他违反法律、法规规定进行建设的。