甘肃省实施《中华人民共和国矿山安全法》办法

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浅淡城市管理综合执法中对少数民族违法人员的执法
——上海市徐汇区城市管理监察大队“藏贩”集中执法行动的相关问题探讨

邢益民

城市管理综合执法是根据国务院颁布的行政法规——《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》依法执行相对集中行政处罚权的行政执法活动。相对集中行政处罚权要求承担执法的城市管理综合执法机关要对市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施；城市规划管理方面法律、法规、规章规定的全部或者部分行政处罚权；城市绿化管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；市政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；环境保护管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权；工商行政管理方面法律、法规、规章规定的对无照商贩的行政处罚权；公安交通管理方面法律、法规、规章规定的对侵占城市道路行为的行政处罚权；省、自治区、直辖市人民政府决定调整的城市管理领域的其他行政处罚权等行使综合执法的职能。在综合执法过程中势必遇到形形色色的行政相对人，特别当行政相对人为少数民族人员时执法的难度不可避免将加大，执法与被执法的矛盾容易激化。各地相对集中行政处罚权工作也面临相同的对少数民族人员执法问题，上海市徐汇区城市管理监察大队在执法中也遇到类似棘手的问题，特别是以“藏贩”问题成为一大困扰。在针对少数民族执法问题上上海市徐汇区城市管理监察大队采取对“藏贩”集中执法取得了良好的社会效果和执法效果，笔者结合此次集中执法拟对城市管理综合执法中少数民族人员违法的原因、特点及执法机关的执法技巧、执法方式和相关法律运用问题进行分析研究，旨在使执法机关正确处理对少数民族人员的执法，避免执法矛盾的激化，保障执法行为的合法合理，保证社会秩序的稳定，营造良好的法治环境。

一、 少数民族人员违法的特点和原因
（一）违法少数民族人员具有地域局限性
城市管理综合执法后，少数民族人员违反行政法规、地方性法规和地方政府规章的行为成日益增多的趋势，但是从违法主体来看少数民族人员呈现明显的地域性。就上海市徐汇区城市管理监察大队所辖范围来看，违法的少数民族人员基本集中在藏族、维吾尔族和回族，其中又以藏族为多数，占违法少数民族人员总数90%以上，在上述藏族中来自同一地区的人员又占藏族人员总数的99%以上。由此可见少数民族人员违法在其人员组成上是相对集中的，基本上集中在几个民族或是几个地区的民族上，具有明显的地域局限性。
（二）少数民族人员违法具有团伙性和违法单一性
由于少数民族违法人员具有地域局限性的特点，势必导致其在违法时拉帮结伙，往往是几人甚至是几十人共同违法。在上海市徐汇区区域内的藏族违法人员从开始的5至9人共同违法占道设摊发展到后来的40人在同一地点共同违法设摊的现象可以看出，少数民族违法在人员组成上具有团伙性。在城市管理综合执法的执法领域内，少数民族人员的违法行为还表现出了违法的单一性，从上海市徐汇区城市管理监察大队对“藏贩”集中执法中可以看出，少数民族人员的违法集中在无证设摊影响市容这单一违法行为。全国各行政相对集中处罚权执行机关对少数民族人员的行政行为也集中在无证设摊着一块上，往往也没有很好的处理办法。

（三）少数民族人员违法的原因呈现多元化
少数民族人员之所以要违法这与我国的地域经济发展不平衡，地区之间文化、经济、观念等差距都有着直接的关系。少数民族地区所享有的自治权不明显，过分依附于中央、上级国家机关，和各机关、企事业单位、社会团体与其他地方的相应主体相比缺乏优势和效率，各民族在享有的各种实然权力与资源上明显少于其它地区。在上海市徐汇区少数民族人员违法的原因经调查有以下几种：1、一部分人由于家境贫寒不得不外出谋生，但是由于民族或是宗教的因素他们不愿意打工或是找工作转而只有自己做点小生意；2、一部分人“跟风”违法，他们听信外出回村人员的鼓动一起外出摆摊以此赚钱改善生活；3、还有一些人组织、指挥他人共同违法设摊谋取个人利益，在少数民族违法人员中不免有“头人”，他们不但自己违法而且还带领他人共同违法，从中抽头牟利。由此可以看出，少数民族人员的违法有其特有的原因，并且各自违法的原因不同，呈现多元化的态势。

二、 对少数民族人员执法的难点
由于少数民族人员违法所特有的特点和原因决定了城市管理综合执法在这一问题上必然存在于其他执法所不同的难处，一方面执法本身要求严格执法、文明执法、有法必依、执法必严；另一方面在执法中又要充分考虑和谐社会的原则和少数民族特有的民族政策、民族团结问题。上海市徐汇区城市管理监察大队在对“藏贩”的执法过程中也遇到了同样的难点，可以说这些难点是城市管理综合执法中对少数民族人员执法所共同遇到的难点，归纳起来有以下三点：
（一）与少数民族人员在语言上无法沟通
少数民族人员基本上都来自本民族聚集区，在语言使用上基本都是本民族语言，知晓或是精通普通话的人员很少。这就造成了城管执法人员在执法中与其交流产生了障碍，少数民族人员听不懂执法人的话语，执法人员也不知道他们在辩解什么，由此造成了执法效率的低下和执法难是显而易见的。就拿上海市徐汇区城市管理监察大队对“藏贩”的执法来说，违法人员都是藏族，他们所使用的是藏文，所说的是藏语，而执法人员中有没有人懂得藏语，他们又坚持自己不懂普通话，由此造成执法无法进行，执法难度陡然增加。

（二）少数民族人员法律意识明显欠缺，法制观念非常淡薄
少数民族地区相对城市普遍教育落后，普法教育还未深入群众。少数民族人员对于法律的认识绝大多少还是仅仅停留在对犯罪的认识上，对其他法律知之甚少，法律意识明显欠缺，法制观念非常淡薄。在他们的意识形态中认为，只要不杀人，不放火就不算犯法，就不应当受到法律的约束。上海市徐汇区城市管理监察大队对“藏贩”执法过程中“藏贩”所说的最多的一句话就是“我是靠自己的劳动赚钱，这地方又不是你们的，你们没有权管我们。”从中可以看出少数民族人员对法律的漠视，法制观念的淡薄。

（三）少数民族人员暴力抗法时常发生
少数民族人员由于其特殊的身份和国家对于民族问题的倾向政策使得一些少数民族人员在遇到城管执法时往往采取暴力抗法的手段来对抗执法，并且经常将执法与被执法的矛盾引向民族矛盾，以此煽动其他少数民族人员共同暴力对抗执法已达到逃避处罚的目的。上海市徐汇区城市管理监察大队对“藏贩”的执法中就时常发生藏族小商贩以“你们汉族看不起我们少数民族，故意排挤我们少数民族。”“你们汉族人歧视少数民族。”等理由煽动他人共同暴力抗法。据统计，上海市徐汇区城市管理监察大队对“藏贩”执法过程中遭遇以民族矛盾为由的暴力抗法事件占少数民族人员抗法总数的85%。

三、对少数民族人员执法的执法技巧和执法方式
少数民族由于身份的特殊性和上述问题的存在势必造成对其执法难，在执法中一旦方法、技巧不当将对社会和国家造成负面影响，执法效果和社会效果必将产生不良结果。上海市徐汇区城市管理监察大队采取对“藏贩”集中执法的方式就非常值得借鉴，该大队在此次集中执法中由大队领导亲自督办，各职能科室全力配合。对“藏贩”先采取柔性执法，加强宣传、教育、规劝的力度和频率，向每名“藏贩”送上汉语版、藏文版《告知书》，做好录像取证工作，记录每个违章者的每次违章时间、地点、态度，建立起个人档案；深入调查、摸底，同时与区委区府和区、市民族委、区综合治理办、区公安分局、街道等部门联系、协调。在让“藏贩”明确知晓法律法规后对其进行最后的劝说，告知其自行改正的期限。在做到有理有节后，对拒不接受劝说的，按照先礼后兵的原则由大队组织一线精兵强将集中优势兵力并于公安机关共同采取为期10天的集中执法。考虑到少数民族人员违法的特点，对执法后的处理工作由大队派专职人员统一进行，这样可以减少各下属单位遭受其干扰以达到执法的平衡。此次集中执法后“藏贩”问题得到了根本的解决，取得了良好的社会效果和执法效果。由此可以总结出对于少数民族人员的执法有以下问题必须做到：
（一）对少数民族人员的执法技巧必须灵活
对少数民族人员执法不同于对一般主体的执法，在执法技巧上要灵活。对于一般主体在执法时可以直接采取行政行为，如直接进行行政处罚、暂扣物品等。但是由于少数民族自身特有的特点在执法前就必须先宣传、教育，进行柔性执法。在教育无效或是遭到明显抗拒的前提下，执法机关才可以考虑采取强制措施进行执法，但是在执法中必须做到程序合法有理有节。
（二）对少数民族人员执法在执法方式上必须采取多样性
对少数民族的执法方式要多样性，针对不同的少数民族人员要采取不同的执法方式。每个少数民族的风俗习惯、宗教信仰都各自不同，每个违法少数民族人员的各自情况又有所不同，执法机关在执法前必须对被执法少数民族人员的综合情况有所了解，避免在执法中产生不必要的“民族冲突”。在执法过程中尽量采取集中优势兵力，做好现场取证，文明执法。在执法后的处理方式上应当采取集中处理，根据对少数民族执法的要求完成行政行为。
（三）协调有关部门的强力支持保证执法的顺利进行
对于少数民族的执法牵涉到方方面面的问题，仅仅依靠城管综合执法部门难以很好的解决问题。这就需要执法机关取得各有关部门的配合，比如公安机关的执法保障，民族部门的支持，政府部门的协调等等。在集中执法过程中各有关部门紧密配合，注重宣传教育赢得群众支持，坚持教育为主处罚为辅，在执法中体现构建和谐社会的宗旨。

四、 对少数民族人员执法的法律适用规范
由于是对少数民族人员进行执法，所以在法律适用上有许多特别的规范，在执法时必须充分的注意。笔者认为对少数民族人员执法的法律适用有以下几点问题应当特别说明，以引起执法机关的高度重视。
（一）少数民族人员有使用自己本民族语言文字的自由。
《宪法》第四条第四款明确规定：各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由。都有保持或改个自己风俗习惯的自由。《中华人民共和国行政诉讼法》第八条中也明确规定：各民族公民都有用本民族语言、文字进行行政诉讼的权利。在少数民族聚居或者多民族共同居住的地区，人民法院应当用当地民族通用的语言、文字进行审理和发布法律文书。人民法院应当对不通晓当地民族通用的语言、文字的诉讼参与人提供翻译。笔者认为从上述二条法律的规定中可以看出，在对少数民族人员执法时也应当遵循该原则。虽然我国没有《行政程序法》，但是在执法过程中应该做到程序合法。不论少数民族人员是否提出要求使用本民族语言文字，执法机关在执法时都必须使用该民族的语言文字，如果少数民族人员提出要求使用本民族语言时，作为执法机关还必须为其提供翻译。上海市徐汇区城市管理监察大队在对“藏贩”的集中执法中在这一方面就做的比较好，他们不论在前期的“柔性执法”过程中还是在之后的集中执法处罚过程中都聘请了藏族翻译，在执法过程中始终保证“藏贩”能有使用藏文和藏语的自由，这种做法十分值得各城市管理综合执法机关借鉴。
（二）在执法过程中应当充分保障少数民族的民族宗教和风俗习惯
少数民族有其特有的风俗习惯，我国在法律上充分保障少数民族的风俗习惯并且出台了一系列的民族宗教政策，所以在执法中就必须对少数民族的这种权利进行充分的保障。比如，回族信仰伊斯兰教，所以在执法中就必须充分考虑伊斯兰教的风俗和习惯，避免因为触犯该民族教益而引起不良的执法结果。作为城市管理综合执法机关在日常的工作中势必对不同的违法人员进行执法，在对于少数民族人员执法时应当慎之又慎，全面了解该少数民族的情况，这样才能更好的进行执法，取得良好的执法效果。
（三）在执法过程中要做到法律面前一律平等
在对少数民族人员进行执法时，不要因为其是少数民族人员在执法程序上可能繁琐而放松对其执法，也不要认为少数民族“蛮不讲理”而加重对其的处罚，应当客观的适用法律对其的违法行为作出一个正确处理。少数民族人员也是中华人民共和国的公民，在法律上也是一般主体，其也应当受到法律、行政法规、地方性法规和地方政府规章的约束。所以城市管理综合执法机关在执法中就必须做到在法律面前一律平等，正确适用法律法规，给与少数民族和汉族同等的法律地位和行政行为。

笔者对城市管理综合执法中少数民族人员违法的原因、特点及执法机关应当如何运用执法技巧和执法方式以及相关法律运用问题进行了分析研究，希望执法机关能正确处理对少数民族人员的执法问题，避免执法矛盾的激化，保障执法行为的合法合理，以保证社会秩序的稳定，营造良好的法治环境。


江苏省扬州市人民政府


扬州市人民政府关于印发《扬州市行政首长问责暂行办法》的通知

扬府发〔2007〕27号


各县（市、区）人民政府，市各委、办、局（公司），市各直属单位：
《扬州市行政首长问责暂行办法》已经市政府第44次常务会议讨论通过，现印发给你们，请遵照执行。



二OO七年二月十一日


扬州市行政首长问责暂行办法

第一章　总则
第一条　为促进依法行政，强化行政责任制，确保政令畅通，提高行政效能，依据《中华人民共和国行政监察法》、《中华人民共和国公务员法》等法律、法规有关规定，结合扬州市实际，制定本办法。
第二条　本办法所指被问责对象，为扬州市人民政府各派出机关（市经济开发区、化工园区、蜀冈-瘦西湖风景名胜区、新城西区）、市政府组成部门以及法定授权或经依法委托具有管理公共事务职能的组织行政主要负责人（含主持工作的副职，下同）。
第三条　本办法所称行政首长问责，是指在各级党组织领导下，由市政府行政首长对被问责对象不履行或者不正确履行职责、或者被问责对象在公众场合的言行与职务身份不相符合造成重大失误或不良社会影响，尚未构成党纪政纪处分条件，依照本办法追究行政首长责任的活动。
第四条　行政首长的问责，通常由市政府行政首长，或者其指定的分管负责人为问责实施人。
第五条　行政首长问责坚持党管干部、干部管理权限一致，权责统一、过错与责任相适应，教育与惩戒相结合的原则。
在问责的同时，被问责个人应当主动纠正错误，及时采取补救措施，避免或者尽量减少不良后果的发生。
第二章　问责内容
第六条　效能低下，执行不力，致使政令不畅，有下列情形之一的，应当实施问责：
（一）无正当理由未能按期完成市政府确定的工作任务或未认真执行市人民政府的指示、决策和交办事项的；
（二）不履行或未认真履行职责，推诿扯皮，致使市政府一个时期的某项工作未能按时完成，影响全局工作安排的。
第七条　违反规定进行决策，发生重大决策失误，有下列情形之一的，应当实施问责：
（一）重大决策事项不按照规定的程序和议事规则进行决策的；
（二）社会涉及面广、与人民群众利益密切相关的决策事项，未按照规定通过组织听证会、论证会等形式听取意见的；
（三）因决策失误造成重大人员伤亡或财产损失、生态环境破坏或者其他不良社会影响的。
第八条　不认真履行管理职责，有下列情形之一的，应当实施问责：
（一）发生重特大突发公共事件时，未按照相关法律规定、上级要求和实际情况，及时、妥善、有效处理和组织有关救援工作的；
（二）未按照有关规定和要求建立健全安全工作规章制度、制定公共突发事件应急预案，或者对重大公共安全、生产安全隐患发现后不依法采取措施，出现重特大责任事故或造成不良社会影响的；
（三）采取行政措施违法、不当引发群体性事件，或者对群体性、突发性事件处置失当造成严重后果的；
（四）违法实施行政许可、行政处罚、行政事业性收费或者行政强制措施，造成严重后果或者不良社会影响的；
（五）截留、滞留、挤占或者挪用财政专项资金和政府代管资金的；
（六）部门直接负责或者直接管理单位负责的重大建设项目发生重大失误或存在严重质量问题的；
（七）违反规定安排使用财政资金、国有资产，造成资金浪费或国有资产流失的；
（八）因疏于管理、处置不当致使公共利益、行政管理相对人合法权益遭受严重损害或者造成不良社会影响的其他情形。
第九条　不认真履行内部管理职责，有下列情形之一的，应当实施问责：
（一）本部门工作效率低下，服务质量差，群众反映强烈的；
（二）对本部门的违纪、违法行为隐瞒不报，包庇、袒护、纵容的；
（三）授意、指使、纵容本部门工作人员阻挠、干预、对抗监督检查或者案件查处，或对办案人、检举人、控告人、证明人打击报复的；
（四）因管理不力造成严重后果或者不良社会影响的其他情形。
第十条　疏于自律，造成不良影响，有下列情形之一的，应当实施问责：
（一）在公众场合有不符合职务身份的言行的；
（二）对配偶、子女及身边工作人员的严重违法违纪行为知情不管，或包庇、纵容的；
（三）其他失于检点并在社会上造成不良影响的行为。
第十一条　有本规定之外的其他行为，造成严重后果或者不良社会影响，应当对行政首长问责的，依照本办法问责。

第三章　问责程序
第十二条　下列情形可以作为问责的信息来源：
（一）公民、法人或其他组织署名的举报和申诉；
（二）上级领导机关的指示、批示；
（三）人大代表、政协委员提出的问责建议；
（四）司法机关或仲裁机构提出的问责建议；
（五）行政执法和执法监督机关提出的问责建议；
（六）其他问责信息来源。
第十三条　根据有关信息来源，问责实施人发现本办法第六至第十一条所涉问责内容，可以责成分管副市长进行初步调查核实，再提请市政府常务会议决定启动问责程序。市政府常务会议决定启动问责程序的，责成市监察局在市政府常务会议决定后的7日内组成调查组进行调查核实。
第十四条　调查组应当在20日内完成调查工作，并向问责实施人提交书面调查报告。调查报告应当包括问责情形的具体事实、基本结论和是否问责的具体建议。
第十五条　问责对象在调查期间应当积极配合，提供真实情况，不得以任何方式阻碍、干涉调查，同时有权就问责的事项进行陈述和申辩。
第十六条　问责实施人接到调查报告后，应当在15日内及时提出问责意见，报市政府常务会议审议，按干部管理权限报批。
第十七条　问责实施人根据调查报告决定不予追究责任的，应将决定书面告知被调查的问责对象，并书面告知提出问责批示或建议的有关机关或者个人。
第十八条　问责实施人作出问责决定后，应书面通知问责对象，并告知申诉权利。问责对象不服的，可以按照《中华人民共和国公务员法》规定的程序提出申诉。
第十九条　依照本办法需要发出通知和决定等文书的，由市监察局负责拟订和送达。

第四章　问责形式
第二十条　凡被实施问责的对象，采取下列方式追究责任：
（一）诫勉谈话；
（二）责令作出书面检查；
（三）取消当年评先、评优资格；
（四）通报批评；
（五）建议免职。
本条所列责任追究方式，可以单处或者并处。
第二十一条　问责对象涉嫌违反政纪、应当给予行政处分的，按照《中华人民共和国公务员法》、《中华人民共和国行政监察法》等有关规定处理；涉嫌违反党纪的，按照《中国共产党纪律处分条例》等有关规定处理；涉嫌犯罪的，依法移送司法机关处理。
第二十二条　具有行政问责情形的行政首长主动引咎辞职的，不再依照本规定追究责任，但依照法律、法规、规章等有关规定仍需追究其他责任的，从其规定。
第二十三条　问责实施人、调查人员滥用职权、循私舞弊、玩忽职守的，应当依法依纪给予其处分。

第五章　附则
第二十四条　对行政首长问责，法律、法规、规章和上级文件另有规定的，从其规定；未作规定的，按本办法执行。
第二十五条　市人民政府对县（市、区）人民政府行政首长的问责，参照本办法执行。
各县（市、区）人民政府对本级政府部门的行政首长和乡镇（街道）负责人进行问责，可以参照本办法执行。
第二十六条　本办法由扬州市监察局负责解释。
第二十七条　本办法自颁布之日起施行。