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河南省开封市人民政府办公室


开封市人民政府办公室关于印发开封市既有居住建筑供热计量及节能改造管理实施细则的通知

汴政办[ 2012 ] 79号



各县、区人民政府，市人民政府有关部门：
《开封市既有居住建筑供热计量及节能改造管理实施细则》已经市政府同意，现印发你们，请认真贯彻执行。




二○一二年六月五日　　　

　

开封市既有居住建筑供热计量及节能改造管理实施细则



第一章　总　则

第一条　为扎实推进我市既有居住建筑供热计量及节能改造工作，根据《民用建筑节能条例》（国务院令第530号）、《河南省财政厅、河南省住房和城乡建设厅关于转发〈财政部、住房和城乡建设部关于进一步深入开展北方采暖地区既有居住建筑供热计量及节能改造工作的通知〉的通知》（豫财建〔2011〕27号）和河南省住房和城乡建设厅《关于印发〈北方采暖地区既有居住建筑供热计量及节能改造项目验收办法〉的通知》（建科〔2009〕296号）等文件精神，针对既有居住建筑供热计量及节能改造工作特点，结合本市实际，特制定本细则。　　
第二条　本细则所称既有居住建筑供热计量及节能改造（以下简称“既改”），是指对不符合民用建筑节能强制性标准的既有居住建筑的围护结构、供热系统、采暖制冷系统、照明设备和热水供应设施等实施节能改造的活动。
第三条　“既改”对象应同时满足以下五个条件：
（一）2007年10月1日前竣工的，且具备改造价值的居住建筑；
（二）不属于城市房屋征收范围，且正常安全使用年限在20年以上的居住建筑；
（三）按照《河南省既有建筑节能改造技术规程》的规定，达不到节能65％标准的居住建筑；
（四）采用集中采暖方式，但未实现供热计量及分室温度控制的居住建筑；
（五）单体工程不宜少于3000平方米或小区居住建筑面积不少于5万平方米的居住建筑。
第四条　“既改”资金来源按照国家财政部、住房和城乡建设部和省、市有关文件执行。
第五条　市住房和城乡建设行政主管部门负责全市“既改”工作的监督管理和指导。
市财政行政主管部门负责“既改”项目奖励和配套资金的落实及监管。
各区人民政府及其建设、财政行政主管部门应当依照本细则的规定负责本行政区“既改”项目的组织实施和协调。
业主委员会或受业主委员会委托的具有法人资格的单位，作为建设单位负责“既改”项目的具体实施。
　　第六条　市、区有关行政主管部门，办事处及其有关社区，建设、设计、施工、监理单位及中介机构，应加强对“既改”工作基本知识、基本政策、基本法律法规的学习研究，广泛进行宣传发动，提高全社会对“既改”工作的理解和认识，不断增强全社会参与“既改”工作的积极性。

第二章　建设单位工作程序

第七条　对符合本细则第三条规定条件的既有居住建筑，由负责“既改”的建设单位按照本章规定程序逐步实施。
第八条　建设单位应积极开展宣传教育，进行动员发动。采用张贴公告、印发宣传页、召开大会等方式进行宣传动员，必要时应挨家挨户进行宣传动员，要求产权所有人填写“既改申请表”存档备案。
第九条　建设单位应收集整理改造项目的原始基本资料，主要包括：原工程设计审批合格的施工图纸、竣工图纸、建造年代、计算书、变更资料、业主信息等有关资料和信息。
第十条　建设单位进行项目申报。填写申报书、编写申报资料，经区建设行政主管部门同意，报市住房和城乡建设、财政行政主管部门。申报材料主要包括：项目申报书和项目可行性研究报告（见附件二：既有居住建筑供热计量及节能改造项目申报材料编写指南）。
第十一条　建设单位应委托专业机构对改造项目实施节能诊断（见附件三：既有建筑节能诊断要求）。
第十二条　建设单位按初步估算向业主收取应由业主承担的“既改”资金部分，并设立单独账户，由建设单位或业主委员会统一使用管理，实行多退少补。
第十三条　建设单位委托有资质的设计单位进行节能改造施工图纸设计（一般委托原建筑图纸设计单位承担）。
第十四条　建设单位委托有资质的施工图审查机构进行施工图审查；施工图审查合格后，报市住房和城乡建设行政主管部门办理备案手续。　　
第十五条　建设单位委托有资质的工程造价单位进行工程预算。
第十六条　建设单位委托有资质的工程招标代理单位进行工程招标，同时报市建设工程招投标办公室备案，并接受监督。
第十七条　建设单位与各中标施工、监理等单位签定合同。
第十八条　建设单位制定切实可行的“既改”实施方案。实施方案应包括组织领导、责任分工、工作计划、管理措施等基本内容。
第十九条　建设单位在制定实施方案的同时应办理工程质量和安全监督备案手续，并接受监督。
第二十条　建设单位组织各中标单位严格按照施工图纸和本细则有关规定进行施工、监理。
第二十一条　建设单位应组织“既改”项目各责任主体进行竣工自检自改。
第二十二条　建设单位委托具有资质的能效测评机构进行测评，经确认达到验收条件，向市住房和城乡建设、财政行政主管部门提交申请验收报告及申请资料，市住房和城乡建设、财政行政主管部门组织专家对“既改”项目进行综合验收合格后，并报市建筑工程质量监督机构备案。
第二十三条　建设单位应在验收备案的同时委托有资质的工程造价单位进行工程决算，并报市财政评审中心进行决算审核。
第二十四条　凡需要进行委托办理的事项均应与被委托单位签订委托协议。

第三章　建筑围护结构节能改造

第二十五条　屋面节能改造工艺流程及标准：
（一）基层清理应干净、平整，以利于将保温材料铺平、铺实，局部不平处用1：3水泥砂浆找平；
（二）保温材料铺贴应平整，下层不得悬空；
（三）抹水泥砂浆找平；
（四）防水层施工，卷材防水层及其变形缝、檐口、泛水、落水口、预埋件等处的细部做法，必须符合屋面工程技术规范和图纸设计要求。
第二十六条　外墙节能改造工艺流程及标准：
（一）基层处理：外墙附着粉尘、油污应冲洗打磨干净，有空鼓现象应将其凿除，用1：3水泥砂浆将墙面抹平；原饰面为外墙砖的，可先进行拉拔试验，如粘接强度不小于0．4MPa，可直接进行粘贴保温材料，否则应清理外墙砖再进行粘贴保温材料；
（二）放线；
（三）粘贴保温材料，每层及洞口处设置防火隔离带，防火隔离带采用A级防火保温材料；
（四）安装锚栓；
（五）一层抹面层施工，铺网格布，进行二层抹面施工，保证抹面层厚度在3－6mm，建筑物一楼抹面层厚度不应小于6mm；
（六）抹面层修整；
（七）饰面层施工。
第二十七条　外窗改造需入户进行，事先应与业主联系，确定测量及改造时间。其改造工艺流程及要求：
（一）测量；
（二）加工生产；
（三）如业主同意且条件允许，可直接加装一层外窗或直接更换原玻璃为中空玻璃，原玻璃能加工利用的可以利用；
（四）如需拆除旧窗，应先放线，在原位置安装窗框，并使用加长型膨胀螺栓；
（五）窗边缩尺、打发泡剂；
（六）安装窗扇。
第二十八条　外墙附属物的处理：
　　（一）外墙附属物是指空调外机、防盗网、下水管、燃（煤）气出口管、电（网）线等相关器物；
（二）外墙附属物的处理应尽可能征求业主意见；空调外机和防盗网等部位，可用保温浆料处理，尽量不拆卸，但以不影响节能改造质量和效果为原则；
（三）如必须拆卸再安装的，应事先与业主联系，确定拆卸的时间；拆卸时应注意保护，安装时原则上原位安装，并使用加长螺栓，不得造成损坏，做到拆除安装工作不过夜。

第四章　供热采暖系统计量节能改造

第二十九条　室内采暖计量及分室温度控制系统节能改造标准：
（一）原垂直或水平单管系统应在每组散热器供回水管之间加设跨越管，改造成垂直双管系统；
（二）散热器如需进行更换，应保持整栋建筑散热器形式一致；
（三）明确一处供热企业和终端用户之间的热费决算位置，并在该位置安装热计量表；
（四）实施改造前应对原供热系统的管道、过滤器、阀门和散热器等进行清理，保证温控阀和热量表安装前系统内无焊渣、锈皮及沙粒等杂物。
第三十条　室外管网系统节能改造标准：
（一）室外管网改造前，应对管道及其保温质量进行检查和检修，对损坏的管道阀门及部件及时更换；
（二）室外管网宜采用直埋管敷设；
（三）建筑物单元热力入口处设置水力平衡装置；
（四）各分环路总管上应根据水力平衡要求设置水力平衡装置。
第三十一条　热源及热力站节能改造标准：
（一）循环水泵采用变频调速装置；
（二）热力站和燃气锅炉房直供系统应安装气候补偿装置；
（三）热力站应加装总计量表；
（四）热力站的一次供热管网和二次供热管网应加装热计量装置；
（五）热力站的动力用电、水泵用电和照明用电等应分项进行计量。

第五章　工程改造质量

第三十二条　设计单位在进行“既改”工程项目施工图设计时，应勘察建筑物的现状，并结合实际，依据设计标准和规范进行设计。
“既改”项目图纸设计内容应包括建筑围护结构、室内采暖系统供热计量及温度调控和热源及管网热平衡改造等项目。
“既改”项目图纸设计除符合相关设计规范和文件规定要求外，还应符合以下规定：　　
（一）外保温系统设计应包覆门窗框外侧洞口、空调板、女儿墙、封闭阳台栏板及外挑出部分等热桥部位；　　
（二）如采用预制外保温系统，须提供立面规格分块及安装设计构造详图；　　
（三）保温工程的密封和防水构造设计应确保水不会渗入保温层及基层，重要部位应有详图。
第三十三条　建设、施工和监理单位在严格按照国家相关技术规范、文件和本细则第三章、第四章规定进行工程建设、施工和监理中，应特别注重本章节以下条款。
第三十四条　使用材料及产品进场规定：
　　（一）使用材料及产品应经省住房和城乡建设厅推广或认证，并在市住房和城乡建设局登记备案；
（二）使用材料应具备产品合格证、使用说明书等产品质量证明文件；
（三）材料进场应留足见证送样检测期，按规定进行见证送样；使用材料未取得合格见证送样检测报告，一律不得在工程中使用；
（四）选用的保温材料防火等级要达到B2级以上，每层设置防火隔离带，防火隔离带采用保温材料防火等级应达到A级。
　　第三十五条　热桥部位的处理：节能改造中应注意对构造柱、圈梁、窗过梁、腰线、挑檐板、空调板、女儿墙等热桥部位进行外保温处理。在施工过程中，应采取保温与防水施工相互结合的方法，对缝隙部位采用聚氨酯密封剂填堵，易于施工部位采用同外围护结构相同的施工方案，不宜施工的部位可小面积使用保温浆料处理。
第三十六条　防火隔离带的设置：
（一）每层应设置水平防火隔离带，设置防火隔离带应采用燃烧性能为A级保温材料且宽度不小于300mm，并与基层墙体全面积粘贴；
（二）凡门窗洞口上方无防火隔离带的，要紧挨窗洞口上方加设防火隔离带，防火隔离带两端均应大于门窗洞口300mm－500mm；
（三）防火隔离带的设置应与保温材料的施工同步进行。
第三十七条　成品保护：
（一）施工前应将门窗及墙面遮挡保护好，以防玷污；
（二）滚涂完成后，应及时用木板将洞口保护好，防止碰撞损坏；
（三）拆、翻架子时，要严防碰撞墙面和污染涂层；
（四）油漆工在施工操作时严禁蹬踩已施工完毕的部位，还应注意切勿将油漆桶、涂料污染墙面；
（五）涂料干燥前，应防止雨淋、尘土玷污侵袭，如一旦发生，应及时进行处理。
第三十八条　改造后的既有居住建筑室内采暖系统，应满足国家和《河南省“既改”项目验收手册》规定的分户计量和室温可调，且实行按用热量收费等条件和要求。

第六章　安全文明施工

第三十九条　建设、施工和监理单位在严格按照《建设工程安全生产管理条例》等国家有关规定进行工程建设、施工和监理。
第四十条　现场安全文明施工一般规定：
（一）建设、施工单位应按照“安全第一，预防为主”的方针，针对“既改”工程特点和实际，加强对小区居民和参建有关各方人员安全文明生产教育，提高安全文明施工和安全防范意识；
　　（二）各施工单位要制定详细的进退场计划、施工机具使用，主材及周转材料加工、堆放、运输计划，以及各工种施工队伍进退场调整计划。同时，制定具体实施方案，并严格依照执行；
（三）施工及周转材料按施工进度计划分批进场，并依据材料性能分类堆放，标识清楚，做到分规格摆放整齐，稳固。材料堆放场设置合理消防措施，消防设施齐全有效，所有施工人员均会正确使用消防器材。施工现场临时存放的施工材料，须摆放整齐，不得妨碍交通；
（四）施工现场应悬挂节能改造信息公示牌；
（五）施工现场应加强场容管理，做到整齐、干净、节约、安全，力求均衡生产；施工垃圾应集中堆放，及时清运，以保持场容整洁，做到工完场清。
第四十一条　现场安全文明施工预防特殊措施：
（一）各区建设行政主管部门应组织协调辖区办事处及其社区、治安、建设和物业等单位组成安全稳定联合巡查小组，及时协调各种矛盾，切实做好群众工作，确保业主人身财产安全，确保施工环境稳定，确保“既改”项目顺利实施；
（二）建设单位与施工单位应按照施工责任和谁损坏谁修复的原则，签定安全文明施工协议，作为赔偿损失的基本依据；建设、施工和监理单位应做好施工全过程各重点部位的影像资料拍摄、收集工作，作为划分各种损失责任的证据。如有损坏，依据安全文明施工协议和损坏程度，进行妥善处理；
（三）建设单位应协调施工单位与住户，解决临时用水及临时用电问题；施工单位应安排专人负责，确保施工现场供用电中的人身安全和设备安全，防止触电事故发生。
第四十二条　脚手架的搭设与拆除：
（一）搭设脚手架应严格注意住户人身财产安全，脚手架和地面、室内接触部位应做好防护措施，不损坏或尽最大可能极少损坏住户财产及公共绿地、公共设施等；
（二）拆除脚手架应遵循“先搭后拆，后搭先拆”的原则，在拆除过程中，施工人员应密切配合，相互协调，以安全的方式拆卸和运出，禁止单人进行拆除较重杆件等危险性的作业，严禁向下抛掷，给住户人身安全造成威胁，给地埋管线、草坪、路面等公共设施造成损失。
第四十三条　防火安全施工：
　　（一）节能改造作业期间，特别是外墙粘贴保温材料施工时，应通知业主居住人员撤离住所，并组织安全巡逻人员，严格分离用火、用焊作业与保温施工作业，严禁在施工建筑内安排人员住宿，严禁使用易燃保温材料，限制使用可燃材料；
（二）易燃、难燃保温材料的施工应分区段进行，各区段应保持足够的防火间距，并宜做到边固定保温材料边抹防护层，未抹防护层的外保温材料高度不应超过3层；
（三）电焊等工序应在保温材料铺设前进行，确需在保温材料铺设后进行的，应采取在电焊部位的周围及底部铺设防火毯等防火保护措施；不得直接在保温材料上进行防水材料的热熔、热粘结法施工；电气线路应采取穿管等防火保护措施。
第四十四条　施工单位在施工过程中应尽可能采取妥当措施，减少扰民：
　　（一）加强职工文明施工意识教育，提高职工文明施工观念。施工现场应指派专人负责及时清扫，建筑垃圾不得随意向楼下抛洒；砂土、渣土等易扬尘物必须定点堆放，不得随意堆放，放好后用苫布遮盖，避免二次污染；
（二）严格遵守夜间施工的有关规定，选用低噪声机械，禁止各种车辆在施工现场鸣笛；白天禁止施工人员大喊大叫，防止噪音扰民；
（三）提高工人社会公德意识，大小便到公用卫生间，严格禁止在楼顶、居民卫生间、楼前楼后等不适当的地方随意大小便。

第七章　验收备案

第四十五条　节能改造项目的资料是验收的基本依据。建设单位、施工单位、监理单位应加强项目改造全过程各项资料（包括文字、表格和必要的影像资料）的收集整理。
第四十六条　节能改造工程竣工后，建设单位应组织自检，并做好以下工作：
（一）进行工程决算，申报决算评审；
（二）组织设计单位、施工单位、监理单位挨家挨户对工程进行验收，听取业主整改意见，同意竣工的签字同意；
（三）对需要整改的，组织施工单位进行整改，并满足竣工验收条件；
（四）对业主发放“改造满意度调查表”，并备案存档。
第四十七条　建设单位向市住房和城乡建设、财政行政主管部门提交申请验收报告，并附申请资料（见附件四：“既改”项目竣工验收申请资料要求）。
第四十八条　市住房和城乡建设、财政行政主管部门组织有关专家组成验收工作组，对改造项目进行市级验收。验收工作程序如下：
（一）听取项目建设情况汇报，审查项目单位提交的验收申请报告；
（二）检查项目建设资料；
（三）检查既改项目，对改造工程质量、工作量、节能效果进行评估；
（四）验收组对项目情况进行评议，形成项目验收意见；
（五）对验收合格的项目，验收工作组应该出具验收合格意见；对未能通过验收的项目，提出整改意见，限期整改，整改完毕后重新组织验收；
（六）市建筑工程质量监督机构进行竣工备案。
第四十九条　报请省住房和城乡建设、财政行政主管部门进行省级验收和审查备案。

第八章　监督管理

第五十条　市住房和城乡建设、财政行政主管部门应及时沟通，密切配合，各负其责，加强对项目改造程序、安全、质量和资金及其资料的全过程监督管理（见附件五：“既改”工作相关部门（机构）联系方式），确保项目改造资金到位，专款专用，开支合理，按时竣工，符合标准，并随时接受上级有关部门监督检查。
第五十一条　市建筑工程质量监督机构应依据《建筑节能工程施工质量验收规范》（GB50411－2007）、《民用建筑工程节能质量监督管理办法》（建质〔2006〕192号）和《河南省既有建筑节能改造技术规程》（DBG41／T089－2008）等国家和省有关规定，加强对“既改”工程质量监督管理。
第五十二条　市建筑工程安全监督机构应依据《建设工程安全生产管理条例》（国务院令第393号）等国家和省有关规定，加强对“既改”工程施工安全监督管理。
第五十三条　各区建设行政主管部门在组织实施项目改造时，应重点加强项目改造区域的协调管理，组成辖区办事处及其社区、治安、建设、物业等单位联合小组，及时处理各种矛盾，切实做好群众工作，确保业主人身财产安全，确保施工环境稳定，确保“既改”项目顺利实施。
第五十四条　对违反本细则的建设（开发）、设计、施工、监理和施工图审查、节能检测等单位，由市住房和城乡建设行政主管部门依据《民用建筑节能条例》规定和相关法律法规进行处理。

第九章　附　则

第五十五条　既有居住建筑节能改造执行标准及规程：《河南省居住建筑节能设计标准》（DBJ41／062－2005）　和《河南省既有建筑节能改造技术规程》（DBG41／T089－2008）。
第五十六条　本细则自发布之日起施行。

附件：1．“既改”工作基本流程图
　　　　　2．既有居住建筑供热计量及节能改造项目申报材料编
　　　　　　写指南
　　　　　3．既有建筑节能诊断要求
　　　　　4．“既改”项目竣工验收申请资料要求
　　　　　5．“既改”工作相关部门（机构）联系方式

http://www.kaifeng.gov.cn/html/402881121df00045011df03165c30006/2012062710002827.html




徒法不足以自行

——《医疗事故处理条例》实施随想

近年来医患纠纷一直不断，患者对医生动辄暴力相加之类的极端事件屡有发生（上海市甚至为此专门出台了一部《医疗机构治安防范暂行规定》以应付这类暴力事件），听得多了，已不觉得是什么新闻了，总之，感觉医患之间仿佛一直处于一种剑拔弩张的紧张对立状态中。之所以会出现这种情况，究其原因，除了医疗卫生行业体制封闭、缺乏竞争、医疗收费高、医风医德普遍下降、红包盛行等众所周知的原因外，原先的《医疗事故处理办法》在对待如何处理医疗事故的问题上，对患者所作的种种程序及实体方面的不合理的规定亦是致使医疗事故不能得到及时、公正的处理，致使医患矛盾激化的一个重要原因。
《医疗事故处理办法》是国务院于1987年颁布实施的，它在当时的历史条件下对于解决医疗事故纠纷和促进医疗事业的发展起了一定的积极作用。但是，随着我国经济的高速发展以及由于时代进步伴随而来的人们权利意识的普遍提高，其自身所固有的缺陷越来越明显地凸现出来。概括地说，其缺陷最集中地表现在两个方面，其一是：该《办法》规定，负责医疗事故鉴定的机构是各级卫生部门。而众所周知，各级卫生部门正是医疗单位的主管部门，“老子给儿子作鉴定”，程序设计的不合理直接影响到鉴定结论的公正性，其结论根本无法令人信服。其二是：对于经鉴定确认属于医疗事故的，规定的赔偿数额太低。虽然如果按民事侵权诉讼来索赔，医疗事故的受害者可能获得数万、十万直至百万元的赔偿，但该《办法》规定，按医疗事故处理，受害者却只能得到三千至五千元的补偿！从以上两点我们可以看出，这部《办法》带有我国计划经济年代立法所普遍存在的极浓厚的部门立法和行业保护的色彩，在程序和实体上均无法体现公平与正义，在实践中容易激化医患矛盾，不利于纠纷的解决。因此，近年来这部《办法》一直备受诟病，人大代表也屡次呼吁对之予以修改。
正是在以上的背景下，经长时间的酝酿和讨论，在充分听取社会各界意见的基础上，2002年初，国务院通过了新的《医疗事故处理条例》并于同年4月4日发布，自9月1日起施行。该《条例》公布之初即受到了媒体的密切关注，新闻界、医疗卫生界、法律界以及社会各界群众对《条例》进行了广泛地讨论。概括这些讨论的内容，《条例》与原《办法》相比主要有以下几点进步：1、扩大了医疗事故的内涵，取消了原《办法》中的技术事故与责任事故的划分；2、规定不再由各级卫生部门主持鉴定而是改由中立的学术机构医学会责任鉴定，在鉴定程序方面体现了公正；3、增加了医疗事故赔偿；4、规定患者有权复印病历；5、规定对于医疗纠纷实行举证责任倒置等。因为存在以上的这些进步，讨论的参与者们均对《条例》予以较高的评价。
在这场讨论进行得最激烈的时候，笔者没有参与进去，而是在一旁观察、思考。因为情绪化很容易使人失去清醒理智的头脑和全面的立场，而且笔者深信时间和实践能检验和证明一切。这场讨论很快就结束了，现在已极少人再提起了，但这部在出台之初就备受褒扬并被寄予厚望的《条例》在实践中到底已经起到什么样的效果以及将会起到什么样的效果呢？
在这场讨论中，最耐心寻味的就是医疗卫生界的态度了。在强大的舆论压力面前，即使是怨气冲天的医疗卫生界也不得不做做秀，因为这部《条例》是如此的顺应民意，医疗卫生界怎敢冒天下之大不韪呢？但是，在医疗卫生界对外界宣称对《条例》的出台表示热烈的欢迎以及希望各界群众能更好地监督医疗卫生工作的同时，整个医疗卫生系统内却在紧锣密鼓地研究如何应对《条例》的办法。一时间各省市医疗卫生系统内部就如何应对《条例》召开了各种形式的讲座、研讨会，各省市医疗卫生系统之间对此也进行了广泛的交流，医院和卫生部门大量派人出去进修、培训，然后再回来讨论、学习，整个医疗卫生系统对《条例》同仇敌忾、表现出空前的团结。当然，讨论、学习、交流这些本身从某种意义上讲也都是正常的，毕竟新《条例》与原《办法》有如此多的不同，医疗卫生界需要学习、领会和掌握，而且医疗界在如病历书写、保管等诸多方面也确实早该规范了。但是，令人意想不到的新的情况却悄然出现了：《条例》规定医疗事故改由中立的医学会来鉴定，但问题是医学会鉴定将收取包括事故现场的调查取证费、资料费、样本保存费、鉴定专家劳务费等各种费用，据估计，一般将不会低于一万元（谁负担得起？）；很多医生出于避免风险角度考虑，遂采取“防卫性”医疗态度，复杂的手术坚决不做（我国法律并未规定见危不救罪，更何况不做手术是由于“水平不够”，这样无可指责吧）；手术必须由患者本人签字，否则不做（医生可不想自己担风险）；对于小病也作全面的检查（谁知道感冒会不会得脑瘤呢？反正全面检查还可以乘机为医院创收呢）；病历书写时更加谨慎了，充分体现了“法律意识”和自我保护意识（因为病历这东西可不能涂改，万一发生纠纷以后会作为白纸黑字的证据，反正患者也没有多少医学知识，怎么写他们怎么能知道？只是千万不要给自己留下隐患）；为了避免即使是发生概率极低的过敏和并发症，像青霉素这一类价廉物美的药物不再用了，改用绝不会发生过敏和并发症但价格昂贵的抗生素类药（不怕一万，就怕万一，贵一点没什么要紧的，反正羊毛出在羊身上嘛）。如此等等，不一而足……。一位医生则干脆直接一针见血地向笔者指出，这部《条例》的出台，医院和医生总会有办法应付的，实际上最终吃亏的还是患者！
呜呼，一部旨在保护作为弱势群体一方的患者的平等权、知情权等合法权益，虽尚存在着一些不足，但总体上能体现公平、正义精神的《条例》的实施却收到了如此的淮橘成枳的效果，实在是出人意料并令人感慨万千！它促使笔者不得不进而思考：法治到底是什么？法治难道仅仅是法律之治吗？法律是万能的吗？……
人类专制的历史已充分地证明，法治是迄今为止人类所能发现的最好的社会治理模式。就西方来说，这从极力推崇哲学王治理国家模式的柏拉图晚年也不得不转而承认法治的作用，以及其弟子亚里斯多德主张的“法治应当优于一人之治”，到自然法学说的兴起以及近代的启蒙运动和资产阶级革命的实践均能证实这一点。就中国来说，几千年的历史，从儒家所向往的“大同社会”从未降临的现实，到近现代中国历经曲折最终第二代领导人邓小平同志认识到“还是要靠法制，搞法制靠得住些”，再到第三代领导人江泽民同志提倡“依法治国、建设社会主义法治国家”并将其写入党章和宪法的历程亦能证实这一点。但是，问题还是，法治到底是什么？法治难道仅仅是法律之治吗？
对于法治到底是什么，古西腊哲人亚里斯多德进行了经典的诠释，按他的说法，法治应当包含两层含义，即已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律。对于什么是亚氏所说的良法，按照韦伯的观点应当包含两个层次，即法律须同时具有工具合理性和价值合理性两个方面。其中工具合理性要求法律必须体系严整、概念严密、程序严格、逻辑严谨，符合形式正义；而价值合理性则要求法律应充分体现公平、正义、自由、平等、人权、民主等人类基本价值取向，符合实质正义。有了良法，仅是解决了立法问题，同时也仅仅是实现了亚氏所述的法治的第二层次的含义，但对于第一层次的“已成立的法律获得普遍的服从”却断然不是良法本身所能做到的，要做到它还包含执法、司法等诸多内容，它要求一个国家的政府必须依法行政、尊重民权、接受监督，司法上要保证司法独立，确保司法公正。立法、执法与司法三者结合起来则要求一个国家体制必须合理，权力应该分立和制衡。但仅有立法、执法和司法上的公正就能实现法治吗？完整法治的实现对作为法治主体的公众的守法有没有要求？
事实上，任何对法律的功能抱过份的奢望的观点仅仅是一种幼稚。因为法律自身就无法避免地存在着缺陷。法律的缺陷主要表现如下：
其一，法律实施必须付出包括金钱、时间、人力等种种资源的代价。如新《条例》将鉴定机构改为由中立的医学会负责鉴定，体现了程序正义，但鉴定费却高达万元（这万元的鉴定费可不是没有依据收取的），虽然鉴定费由提出鉴定方预交最终由鉴定的结论来决定由哪方来承担，但现实中，通常是由患者方提鉴定申请的，对患者来说，光鉴定费就达万元，再加上律师费、聘请“专家辅助人”费、诉讼费等，有多少患者能承受得起？而且诉讼将况日持久，对于不幸的患者一方来说，更是雪上加霜。西谚云“迟到的正义不是正义”，那么代价过于昂贵的正义是不是正义呢？日本法学家棚獭孝雄说过，“无论审判能够怎样完美地实现正义，如果付出的代价过于昂贵，则人们往往只能放弃通过审判来实现正义的希望”。这样，缪斯沉默了，枪炮于是开始说话，通过法律解决的途径走不通，人们将转而求助于通过原始的私力救济手段来解决他们之间的纠纷，最终法律将无法实现定纷止争的社会秩序调整功能。另外，基于成本、效率及秩序等角度的考虑，在程序正义与实体正义取舍的问题上，法律往往倾向于程序正义。例如，法律设计了时效、证据等制度。超出了诉讼时效司法将无法救济，而且法院判决依据的是证据，其认定的是法律事实而非客观事实。故有理而输掉官司实乃是常有之事，法律的功能实在是有限的。
其二是，法律调整的范围也是有限的，而且法律本身将不可避免地存在漏洞。首先，法律的作用是直接禁恶，它是社会最低的伦理底线，它不可能也完全没有必要对一切问题予以规范，西谚云“上帝的，归上帝；恺撒的，归恺撒”，那么实际上法律的也应归法律，道德的、宗教的、伦理的或其他的也应分别归其自身。但需要说明的一点是，法律没有规定的和没有禁止的并不是社会所不需要的，只是它们不是由法律规范来调整而是由其他规范来调整罢了。其次，由于社会是不断向前发展的，而法律是立足于制定时的社会政治、经济、文化等诸历史条件所产生的，即使立法者有着雄才大略和远大的目光，立法有一定的超前性（但不能过于超前，否则会因脱离社会现实而无法适用），但它也会最终随着时代的发展而滞后。但由于立法体制的原因，启动法律修改程序绝非易事，而且法律作为规范人们行为准则的特点也决定了它必须具有稳定性，绝不可以朝令夕改，因此，法律滞后于社会现实乃常有之事。
其三，法律是立足于社会现实而产生的，法律与法律之间、法律与道德、以及与其他社会规范、社会意识之间往往互相配套，形成一个严密的体系，组成一个牵一发而动全机的系统工程。任何寄希望于通过一部法律的修改即可消除一种社会现象，从而达到海清河晏、天下太平的想法仅是一种幻想。比如说，在我国，目前的医患纠纷发生的原因非常复杂，它含有体制的、法律的、社会的等综合的因素，这些问题仅靠一部《条例》就能解决吗？再比如说，虽然改由医学会来搞医疗事故鉴定了，但能保证医学会就一定公正吗？事实上，众所周知，医学会同医疗卫生系统有着千丝万缕的联系。医学会由医学界专家组成，这些专家身就是医生，而且由于经费少，至少在目前医学会的经费主要有赖于各级医疗卫生系统和医药企业的支持更是一个公开的秘密。在这种情况下，能寄希望医学会做到绝对公正吗？又如，作为患者一方，由于自身医疗知识的缺乏，在诉讼中有必要聘请医疗专家作为“专家辅助人”，但是试问哪一位医生愿意去做“专家辅助人”来得罪医疗卫生系统的一方？前车之鉴的例子就是：重庆的一位当事人要起诉其代理律师但在整个重庆市却没有任何一个律师愿意代理她的案子；湖南省的那个在课堂上告诉他的学生要好好学习，学习的目的是将来要当大官、发大财的中学老师虽打赢了行政诉讼官司，但当地却没有一家学校敢聘用他；以及广东某市的一位在办案过程中得罪了当地公检法部门的律师被其所在的律师事务所解聘，当地没有一家律师事务所愿意聘他。这样的例子俯拾皆是，作为中国人的我们都非常熟悉。这些例子背后的原因是，中国有着两千多年的封建官本位和人治的传统，个人的独立与自由从未得到过张扬，个人的权利也从未受到过尊重。这些深层次的原因未解决之前，想通过一部法律来改变一种社会存在是不可能的（但是，有法律的产生还是优于没有法律的，因为法律的产生在某种程度上也会促进社会的进步与发展。比如说，新《条例》实施后，对保险行业来说，一个新的险种——医疗事故责任险得到了长足的发展）。
那么，我们对待有缺陷的法律及法律的缺陷应该采取什么样的态度呢？也就是我们应当如何守法呢？中国先哲孟子说过：“徒善不足以为政，徒法不足以自行”，今天第三代领导核心江泽民同志倡导的依法治国与以德治国相结合与之也有异曲同工之妙。只有法治和德治真正地结合，才是真正及完整意义上的法治。
法治与德治的结合，对作为两者主体的人提出了高的要求，其核心就是人的现代化。
人的现代化首先要求人们真诚地信仰并善良地遵守法律，任何社会法治大厦的构造，其外在要素是一系列法治的原则和制度，其内在要素则是人们对法的普遍的信仰，没有人们对法的普遍尊重和信仰，再完善的法治原则和制度都将无法支撑法治大厦。对此，美国著名的法学家伯尔曼深刻地指出：“在法治社会中，法律必须被信仰，否则它形同虚设。”这里所说的信仰，没有人们对法过于敬畏而产生的距离感，而有出于信仰所产生的归属感和依恋感，并由此激发人们对法的信仰和尊重并为之献身。在西方文化中，柏拉图不朽的《斐多篇》中所描述的苏格拉底为坚守城邦的法律而终被恶法所杀的故事成为西方人们信仰法律传统的源泉。从古希腊文明肇始，经历罗马文明、基督文明、文艺复兴和启蒙运动，历经数千年，这种精神一直绵延不绝，终使西人养成法律信仰的习惯。与西方相对照的是在中国传统儒家文化中，人们追求的是一种“无讼”的状态，以达到统治者们希望的“和谐”。法始终只是统治者驭民的一种工具而已，“法者，刑也”。法是统治者手中的玩物，统治者翻手为云，覆手为雨，将法玩弄于股掌之中。人们守法仅是出于畏法，而非出于对法的真诚的信仰。习惯了仅因畏法而守法的人们，对于有缺陷的法律和法律的缺陷，绝不会为了实现公平和正义而按法律本来应有的精神（相当于自然法中的应然的法）去遵守法律，而只会以规避法律和钻法律空子而自矜。
真诚地信仰法律要求人们对法律必须有正确的理解。在法治社会中，人们尽管可以对作为上层建筑的法律自由地批评，但必须同时对作为社会规则的法律严格地遵守。而且，对法律的批评必须建立在对法律正确的理解上。就拿《条例》来说，事实上，该《条例》对患者、医生、医疗单位三方的利益及保护患者合法权益与促进医疗事业发展和技术进步等众多的价值之间进行了充分的权衡，从客观的立场上规定了七种不属于医疗事故的情形。事实上，只要认真阅读一下该《条例》第33条的规定，就会发现医疗卫生系统其实根本没有必要对《条例》草木皆兵，医生们也完全没有必要采取前文所述的因害怕发生医疗事故而采取的那些“办法”。当然，不能苛求医生们都是法律专家，但道理确实很浅显，只要认真阅读一下《条例》第33条的规定就可以明白。也许是那场全民的大讨论尤其是一些媒体对《条例》不负责任地断章取义的“理解”给医生们带来巨大的心理压力，使得医生们过于“畏法”才采取那些措施的吧。
其实，在法治社会里，只要求人们真诚地信仰法律就足够了，人人成为“法律专家”绝不可能也绝非正常，人人成为“法律专家”的后果往往只能是灾难性的，诚如《拿破仑法典》颁行后，法国国内注家纷起，杂说纷纭，拿破仑闻之弃法典于一旁，颓然叹曰：吾法尽废矣。
人的现代化还要求人们格守道德。一个仅靠法治而没有道德的国家是不可能存在和发展的，而且这种“法治”最终将演变成专制，一个社会也最终将失去温情脉脉，演变成学者张之沧先生所形容的那种“关押牲畜的牢笼和地狱”。事实上，对于例如医疗这一类涉及人的生命、健康、尊严等重大价值的社会问题，单纯的法律是根本无法解决的。如果不树立生命神圣的崇高医德，如果没有平等、博爱的精神，如果没有严格的行业自律，如果还是仅仅把医院、医疗当作牟取暴利的一种工具，那么再好、再完善的法律也无法解决医疗中的问题。


作者：高军 ，史学硕士，曾任出版社出版策划 、晚报法制版记者、编辑、现任大学法学讲师、兼职律师
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