2013年4月20日发生在四川雅安的7级地震,让人们看到了大自然的变化无常。地震发生之后,不少人都在反思,经历了四川汶川大地震之后,为什么没有准确预报此次地震呢?这不仅是一个科学问题,同时也是一个法律问题。
2009年5月修改的防震减灾法针对我国地质灾害频发现象,制定了一系列具有可操作性的规范。但是,正如人们所看到的那样,无论是在地震的预测预报,还是在地震发生之后的防灾减灾过程中,现行的法律制度都有许多值得检讨的地方。我国地震预报管理条例规定,在紧急情况下省级地震局的预报意见可以直接报给省政府发布,而不需要等待国家地震局进行评估。已经发布地震预报的地区,如果发现明显的异常,可以在紧急情况下由地市州县的人民政府48小时之内对外发出地震预报。这样的规范实际上是为了避免唐山大地震和四川汶川大地震预报发布不及时所带来的严重危害。
可以这样说,在地震预报方面我国已经实行了严格的“属地原则”,地方政府可以根据自己所掌握的技术情报,及时地预报当地地震情况,而不需要层层上报,不需要让国家地震主管机关专家会诊,由国家地震局统一对外发出预报信息。这样做可以节省信息传递的时间,也可以通过局部的地震预报,探知更大范围内的地震情况。
但是,正如人们所看到的那样,这样的规定在现实生活中并没有发挥应有的作用。究其原因,一方面我国的地震预报仍然强调的是“行政主导”,地方政府在地震预报的过程中如果出现重大信息披露错误,必然会给当地的生产生活带来巨大的影响,如果当地的企业或者个人追究政府的责任,或者上级政府追究地震预报政府的责任,那么,政府官员将难以逃脱干系。正因为如此,即使有个别组织或者个人发出地震预报,地方政府官员也不会作出积极的响应。这不是一个技术评估的问题,而是一个政治责任或者说是法律责任的问题。
从另一方面来看,虽然我国下放了地震预报信息发布权,但是从整体而言,地震预报管理条例仍然体现了集中预报的原则,换句话说,只有在“紧急情况下”,省级人民政府和地市级以及县级人民政府才能发布地震的“临震”预报,这就不仅仅是一个技术评估的问题,它同时也是一个权力分配的问题。假如国家地震主管部门认为,不属于“紧急情况”,发布的地震预报不是临时性的地震预报,那么,如果预报准确,地方政府可能不被追究法律责任；如果临时性的地震预报不准确,由此带来了巨大的经济损失,那么,地方政府可能要被追究法律责任。从这个角度来说,地方政府在地震灾害的预报问题上,宁可选择沉默,也不会贸然地发布地震预报或者临时性的地震预报信息。
之所以会出现这样的法律规范,根本原因就在于,我国缺乏“社区自治”的观念,即使在地震预报这样带有强烈技术色彩的领域,仍然强调统一发布的原则。可以想见,在层层信息申报和过滤过程中,那些有价值的信息将会被抛弃,只有在所有明确信息同时汇集到国家地震主管部门的时候,国家地震主管部门才会作出及时的预报。而大自然不会给国家地震主管部门这样的机会。这就意味着在我国地震预报和信息发布过程中,虽然不排斥地方政府的预报信息发布权,也不排斥民间地震预测工作和信息的发布,但是,出于稳定的考虑,在地震信息的发布环节,那些来自民间的乃至来自地方政府的地震信息不会得到充分重视。
尽管在世界范围内地震的预报都是一个科学难题,但是,在我国目前这种独特的法律制度下,很难有效地建立地震信息的预报发布机制。
四川雅安地震发生后,全国各地紧急动员,国务院总理在第一时间赶赴现场指挥救灾抢险工作。这说明我国已经建立了地质灾害的应急机制,在关键时刻能够有效地发挥积极的作用。但是,正如人们所看到的那样,在大山深处,那些孤立无援的地震受害者,不得不等待相关部门的救援。即使中国政府采用现代化的救援设备,也无法在第一时间赶赴深山密林,救助那些无依无靠的受灾群众。为什么不能在城乡规划和社区居民安置方面未雨绸缪呢?过去人们经常使用“生态移民”这个概念,认为生态移民会改变传统的文化结构,会改变居民的生存生活环境,会让他们在现代化的过程中失去自己的家园。
坦率地说,笔者也曾经坚持这样的观点。但是现在看来,如果进行大规模的地质灾害普查,对那些地震多发地区的居民实行生态移民,那么,不仅可以防止出现灾难性的后果,而且更主要的是,可以大大地降低地震灾害发生之后抢险救灾的成本。这是一个利国利民的事情,是一个值得广泛宣传而又必须尽快推广的战略决策。为什么不能在地质灾害发生之后,严格依照我国城乡规划法,重新绘制我国城镇化的蓝图呢?
当人们在电视画面上看到那些深山峡谷居民点的时候,当人们看到人民解放军徒步行军,在深山野林寻找受灾群众的时候,当人们看到志愿者跋山涉水,去寻找那些散落在村庄失踪者的时候,我们真切地意识到,改变人们的生存和居住环境,不仅仅是一个美好的想象,同时也是一个摆在我们面前迫切需要解决的现实问题。当年一些国家实施大规模的生态移民活动,曾经遭到各方面的抵制。现在看来,除了扶贫开发移民之外,我们更应该高度重视生态移民,重视那些生活在极端恶劣的自然条件下或者生存在重大地质灾害隐患环境中的普通居民,积极创造条件,让他们走出深山,摆脱地质灾害可能带来的危险,真正融入现代化的环境。而要做到这一点,必须尽快修改我国的城乡规划法,改变过去那种屈从于自然或者“顺从自然”的规划模式,坚持自愿的原则,为每一个中国人提供良好的居住环境和生存条件。
总而言之,四川雅安地震给我们带来的启示是多方面的。在信息的发布方面我们应该强调“社区自治”的原则,充分关注每一个地质灾害信息,并在此基础上建立社区自治的信息筛选和发布机制。国家地质灾害防治部门应当提供技术支撑,应当为社区居民防灾减灾提供良好的技术服务。在地质灾害的防治方面,应当坚持统筹兼顾的原则,修改我国的城乡规划法,在对地质灾害进行科学普查的基础上,重新规划我国的城乡居住区,尽可能地避开可能发生的地质灾害,让每个中国人都生活在安全的环境之中,让救灾不再变成大规模的探险活动。
(作者单位:中南财经政法大学廉政研究院)
国务院办公厅关于印发国家卫生和计划生育委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知
国务院办公厅
国务院办公厅关于印发国家卫生和计划生育委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知
国办发〔2013〕50号
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
《国家卫生和计划生育委员会主要职责内设机构和人员编制规定》已经国务院批准，现予印发。
国务院办公厅
2013年6月9日
国家卫生和计划生育委员会主要职责内设机构和人员编制规定
根据第十二届全国人民代表大会第一次会议批准的《国务院机构改革和职能转变方案》和《国务院关于机构设置的通知》（国发〔2013〕14号），设立国家卫生和计划生育委员会，为国务院组成部门。
一、职能转变
（一）取消的职责。
1.取消除利用新材料、新工艺技术和新杀菌原理生产消毒剂和消毒器械之外的消毒剂和消毒器械的审批职责。
2.取消全国计划生育家庭妇女创业之星、全国十佳自强女孩评选等达标、评比、评估和相关检查活动。
3.取消化学品毒性鉴定机构资质认定职责，有关事务性工作转移给有条件的社会组织承担。
4.将对医疗机构服务绩效评价等技术管理职责转移给所属事业单位承担。
5.按照事业单位分类改革的要求，减少对所属医疗机构的微观管理和直接管理，落实医疗机构法人自主权。
6.根据《国务院机构改革和职能转变方案》需要取消的其他职责。
（二）下放的职责。
1.将除利用新材料、新工艺和新化学物质生产的涉及饮用水卫生安全产品的审批职责下放省级卫生和计划生育部门。
2.将港、澳、台投资者在内地设置独资医院审批职责下放省级卫生和计划生育部门。
3.将外国医疗团体来华短期行医审批职责下放设区的市级卫生和计划生育部门。
4.将全国卫生县城、全国卫生乡镇评审工作下放省级爱国卫生运动委员会。
5.将全国计划生育优质服务先进单位评审工作下放省级卫生和计划生育部门。
6.根据《国务院机构改革和职能转变方案》需要下放的其他职责。
（三）整合的职责。
1.将国家发展和改革委员会承担的国务院深化医药卫生体制改革领导小组办公室的职责，划入国家卫生和计划生育委员会。
2.将组织制定药品法典的职责，划给国家食品药品监督管理总局。
3.将确定食品安全检验机构资质认定条件和制定检验规范的职责，划给国家食品药品监督管理总局。
（四）加强的职责。
1.深化医药卫生体制改革，坚持保基本、强基层、建机制，协调推进医疗保障、医疗服务、公共卫生、药品供应和监管体制综合改革，巩固完善基本药物制度和基层运行新机制，加大公立医院改革力度，推进基本公共卫生服务均等化，提高人民健康水平。
2.坚持计划生育基本国策，完善生育政策，加强计划生育政策和法律法规执行情况的监督考核，加强对基层计划生育工作的指导，促进出生人口性别平衡和优生优育，提高出生人口素质。
3.推进医疗卫生和计划生育服务在政策法规、资源配置、服务体系、信息化建设、宣传教育、健康促进方面的融合。加强食品安全风险监测、评估和标准制定。
4.鼓励社会力量提供医疗卫生和计划生育服务，加大政府购买服务力度，加强急需紧缺专业人才和高层次人才培养。
二、主要职责
（一）负责起草卫生和计划生育、中医药事业发展的法律法规草案，拟订政策规划，制定部门规章、标准和技术规范。负责协调推进医药卫生体制改革和医疗保障，统筹规划卫生和计划生育服务资源配置，指导区域卫生和计划生育规划的编制和实施。
（二）负责制定疾病预防控制规划、国家免疫规划、严重危害人民健康的公共卫生问题的干预措施并组织落实，制定检疫传染病和监测传染病目录、卫生应急和紧急医学救援预案、突发公共卫生事件监测和风险评估计划，组织和指导突发公共卫生事件预防控制和各类突发公共事件的医疗卫生救援，发布法定报告传染病疫情信息、突发公共卫生事件应急处置信息。
（三）负责制定职责范围内的职业卫生、放射卫生、环境卫生、学校卫生、公共场所卫生、饮用水卫生管理规范、标准和政策措施，组织开展相关监测、调查、评估和监督，负责传染病防治监督。组织开展食品安全风险监测、评估，依法制定并公布食品安全标准，负责食品、食品添加剂及相关产品新原料、新品种的安全性审查。
（四）负责组织拟订并实施基层卫生和计划生育服务、妇幼卫生发展规划和政策措施，指导全国基层卫生和计划生育、妇幼卫生服务体系建设，推进基本公共卫生和计划生育服务均等化，完善基层运行新机制和乡村医生管理制度。
（五）负责制定医疗机构和医疗服务全行业管理办法并监督实施。制定医疗机构及其医疗服务、医疗技术、医疗质量、医疗安全以及采供血机构管理的规范、标准并组织实施，会同有关部门制定和实施卫生专业技术人员准入、资格标准，制定和实施卫生专业技术人员执业规则和服务规范，建立医疗服务评价和监督管理体系。
（六）负责组织推进公立医院改革，建立公益性为导向的绩效考核和评价运行机制，建设和谐医患关系，提出医疗服务和药品价格政策的建议。
（七）负责组织制定国家药物政策和国家基本药物制度，组织制定国家基本药物目录，拟订国家基本药物采购、配送、使用的管理制度，会同有关部门提出国家基本药物目录内药品生产的鼓励扶持政策建议，提出国家基本药物价格政策的建议，参与制定药品法典。
（八）负责完善生育政策，组织实施促进出生人口性别平衡的政策措施，组织监测计划生育发展动态，提出发布计划生育安全预警预报信息建议。制定计划生育技术服务管理制度并监督实施。制定优生优育和提高出生人口素质的政策措施并组织实施，推动实施计划生育生殖健康促进计划，降低出生缺陷人口数量。
（九）组织建立计划生育利益导向、计划生育特殊困难家庭扶助和促进计划生育家庭发展等机制。负责协调推进有关部门、群众团体履行计划生育工作相关职责，建立与经济社会发展政策的衔接机制，提出稳定低生育水平政策措施。
（十）制定流动人口计划生育服务管理制度并组织落实，推动建立流动人口卫生和计划生育信息共享和公共服务工作机制。
（十一）组织拟订国家卫生和计划生育人才发展规划，指导卫生和计划生育人才队伍建设。加强全科医生等急需紧缺专业人才培养，建立完善住院医师和专科医师规范化培训制度并指导实施。
（十二）组织拟订卫生和计划生育科技发展规划，组织实施卫生和计划生育相关科研项目。参与制定医学教育发展规划，协同指导院校医学教育和计划生育教育，组织实施毕业后医学教育和继续医学教育。
（十三）指导地方卫生和计划生育工作，完善综合监督执法体系，规范执法行为，监督检查法律法规和政策措施的落实，组织查处重大违法行为。监督落实计划生育一票否决制。
（十四）负责卫生和计划生育宣传、健康教育、健康促进和信息化建设等工作，依法组织实施统计调查，参与国家人口基础信息库建设。组织指导国际交流合作与援外工作，开展与港澳台的交流与合作。
（十五）指导制定中医药中长期发展规划，并纳入卫生和计划生育事业发展总体规划和战略目标。
（十六）负责中央保健对象的医疗保健工作，负责中央部门有关干部医疗管理工作，负责国家重要会议与重大活动的医疗卫生保障工作。
（十七）承担全国爱国卫生运动委员会、国务院深化医药卫生体制改革领导小组和国务院防治艾滋病工作委员会的日常工作。
（十八）承办国务院交办的其他事项。
三、内设机构
根据上述职责，国家卫生和计划生育委员会设21个内设机构：
（一）办公厅。
负责文电、会务、机要、档案、督查等机关日常运转工作，承担重大问题调研、重要文稿起草、政务公开、安全保密和信访等工作。
（二）人事司。
拟订卫生和计划生育人才发展政策，承担机关和直属单位的人事管理、机构编制和队伍建设等工作，拟订各类卫生专业技术人员资格标准并组织实施，组织指导卫生和计划生育管理干部岗位培训工作。
（三）规划与信息司。
拟订卫生和计划生育事业中长期发展规划，承担统筹规划与协调优化全国卫生和计划生育服务资源配置工作，指导区域卫生和计划生育规划的编制和实施，指导卫生和计划生育公共服务体系建设，拟订大型医用装备配置管理办法和标准并组织实施，承担卫生和计划生育的信息化建设和统计工作，参与国家人口基础信息库建设工作。
（四）财务司。
承担机关和预算管理单位预决算、财务、资产管理和内部审计工作，拟订药品和医疗器械采购相关规范，提出医疗服务和药品价格政策的建议，指导和监督社会抚养费管理。
（五）法制司。
拟订卫生和计划生育政策和标准，组织起草法律法规草案和规章，承担规范性文件的合法性审核工作，承担行政复议、行政应诉等工作。
（六）体制改革司（国务院深化医药卫生体制改革领导小组办公室）。
承办国务院深化医药卫生体制改革领导小组及其办公室的具体工作，研究提出深化医药卫生体制改革重大方针、政策、措施的建议，督促落实领导小组会议议定事项。承担组织推进公立医院改革工作。
（七）卫生应急办公室（突发公共卫生事件应急指挥中心）。
拟订卫生应急和紧急医学救援政策、制度、规划、预案和规范措施，指导全国卫生应急体系和能力建设，指导、协调突发公共卫生事件的预防准备、监测预警、处置救援、总结评估等工作，协调指导突发公共卫生事件和其他突发事件预防控制和紧急医学救援工作，组织实施对突发急性传染病的防控和应急措施，对重大灾害、恐怖、中毒事件及核事故、辐射事故等组织实施紧急医学救援，发布突发公共卫生事件应急处置信息。
（八）疾病预防控制局（全国爱国卫生运动委员会办公室）。
拟订全国重大疾病防治规划、国家免疫规划、严重危害人民健康的公共卫生问题的干预措施并组织实施，完善疾病预防控制体系，防止和控制疾病发生和疫情蔓延，承担发布法定报告传染病疫情信息工作。承办全国爱国卫生运动委员会、国务院防治艾滋病工作委员会的具体工作。
（九）医政医管局。
拟订医疗机构、医疗技术应用、医疗质量、医疗安全、医疗服务、采供血机构管理等有关政策规范、标准并组织实施，拟订医务人员执业标准和服务规范，拟订医疗机构和医疗服务全行业管理办法并监督实施，指导医院药事、临床实验室管理等工作，参与药品、医疗器械临床试验管理工作。监督指导全国医疗机构评审评价，拟订公立医院运行监管、绩效评价和考核制度。
（十）基层卫生司。
拟订农村卫生和社区卫生政策、规划、规范并组织实施，指导全国基层卫生服务体系建设和乡村医生相关管理工作，监督指导基层卫生政策的落实。
（十一）妇幼健康服务司。
拟订妇幼卫生和计划生育技术服务政策、规划、技术标准和规范，推进妇幼卫生和计划生育技术服务体系建设，指导妇幼卫生、出生缺陷防治、人类辅助生殖技术管理和计划生育技术服务工作，依法规范计划生育药具管理工作。
（十二）食品安全标准与监测评估司。
组织拟订食品安全标准，组织开展食品安全风险监测、评估和交流，承担新食品原料、食品添加剂新品种、食品相关产品新品种的安全性审查，参与拟订食品安全检验机构资质认定的条件和检验规范。
（十三）综合监督局。
承担公共卫生、医疗卫生、计划生育综合监督，按照职责分工承担职业卫生、放射卫生、环境卫生、学校卫生和计划生育的监督管理，组织开展公共场所、饮用水安全、传染病防治监督检查，整顿和规范医疗服务市场，组织查处违法行为，督办重大医疗卫生违法案件，指导规范综合监督执法行为。
（十四）药物政策与基本药物制度司。
组织拟订国家药物政策，完善国家基本药物制度，组织拟订国家基本药物目录以及国家基本药物采购、配送、使用的管理措施，提出国家基本药物目录内药品生产的鼓励扶持政策和国家基本药物价格政策的建议，参与拟订药品法典。
（十五）计划生育基层指导司。
指导和督促基层加强计划生育基础管理和服务工作，完善计划生育政策并组织实施，推进基层计划生育工作网络建设，指导地方实施计划生育一票否决制。
（十六）计划生育家庭发展司。
研究提出促进计划生育家庭发展的政策建议，建立和完善计划生育利益导向机制及特殊困难家庭扶助制度，拟订计划生育奖励扶助政策，承担出生人口性别比综合治理工作。
（十七）流动人口计划生育服务管理司。
拟订流动人口计划生育服务管理工作规划、政策，指导地方建立流动人口卫生和计划生育信息共享和公共服务工作机制。
（十八）宣传司。
拟订卫生和计划生育宣传、公众健康教育、健康促进的目标、规划、政策和规范，承担卫生和计划生育科学普及、新闻和信息发布。
（十九）科技教育司。
拟订卫生和计划生育科技发展规划及相关政策，组织实施相关科研项目、新技术评估管理、科研基地建设，负责实验室生物安全监督。组织实施毕业后医学教育和继续医学教育，参与拟订医学教育发展规划，协同指导医学院校教育，建立住院医师规范化培训制度和专科医师培训制度。
（二十）国际合作司（港澳台办公室）。
组织指导卫生和计划生育工作领域的国际交流与合作、对外宣传、援外工作，开展与港澳台地区的交流与合作。
（二十一）保健局。
负责中央保健对象的医疗保健工作、中央部门有关干部医疗管理工作，以及国家重要会议与重大活动的医疗卫生保障工作。
机关党委。负责机关和在京直属单位的党群工作。
离退休干部局。负责机关离退休干部工作，指导直属单位离退休干部工作。
四、人员编制
国家卫生和计划生育委员会机关行政编制为545名（含两委人员编制10名、援派机动编制4名、离退休干部工作人员编制29名）。其中：主任1名、副主任4名，其中1名副主任兼任国家食品药品监督管理总局副局长；为加强深化医药卫生体制改革工作的统筹协调，增设1名副主任兼任国务院深化医药卫生体制改革领导小组办公室主任；司局领导职数78名（含机关党委专职副书记1名、离退休干部局领导职数2名），国家卫生计生监察专员10名。
五、其他事项
（一）管理国家中医药管理局。
（二）指导中国计划生育协会的业务工作。
（三）与国家发展和改革委员会的有关职责分工。国家发展和改革委员会负责研究提出国家人口发展战略，拟订人口发展规划和人口政策，研究提出人口与经济、社会、资源、环境协调可持续发展，以及统筹促进人口长期均衡发展的政策建议。国家卫生和计划生育委员会负责拟订计划生育政策，研究提出与计划生育相关的人口数量、素质、结构、分布方面的政策建议，促进计划生育政策与相关经济社会发展政策的衔接配合，参与制定人口发展规划和政策，落实国家人口发展规划中的有关任务。
（四）与国家质量监督检验检疫总局的有关职责分工。国家卫生和计划生育委员会负责全国传染病总体防治和突发公共卫生事件应急工作，负责编制国境卫生检疫监测传染病目录。国家卫生和计划生育委员会与国家质量监督检验检疫总局建立健全应对口岸传染病疫情和公共卫生事件合作机制，建立和完善传染病疫情和公共卫生事件通报交流机制，建立口岸输入性疫情的通报和协作处理机制。
（五）与国家食品药品监督管理总局的有关职责分工。1.国家卫生和计划生育委员会负责食品安全风险评估和食品安全标准制定。国家卫生和计划生育委员会会同国家食品药品监督管理总局等部门制定、实施食品安全风险监测计划。国家食品药品监督管理总局应当及时向国家卫生和计划生育委员会提出食品安全风险评估的建议。国家卫生和计划生育委员会对通过食品安全风险监测或者接到举报发现食品可能存在安全隐患的，应当立即组织进行检验和食品安全风险评估，并及时向国家食品药品监督管理总局通报食品安全风险评估结果。对于得出不安全结论的食品，国家食品药品监督管理总局应当立即采取措施。需要制定、修订相关食品安全标准的，国家卫生和计划生育委员会应当尽快制定、修订。完善国家食品安全风险评估中心法人治理结构，健全理事会制度。2.国家食品药品监督管理总局会同国家卫生和计划生育委员会组织国家药典委员会，制定国家药典。3.国家食品药品监督管理总局会同国家卫生和计划生育委员会建立重大药品不良反应和医疗器械不良事件相互通报机制和联合处置机制。4.国家卫生和计划生育委员会参与制定食品安全检验机构资质认定的条件和检验规范。
（六）所属事业单位的设置、职责和编制事项另行规定。
六、附则
本规定由中央机构编制委员会办公室负责解释，其调整由中央机构编制委员会办公室按规定程序办理。
