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浅谈我国的社会保障法律制度


[内容摘要]：建立和完善社会主义市场经济体制是我国经济体制改革的目标，而完善的社会保障制度是建立社会主义市场经济体制的前提和保证。因此加强和完善我国社会保障制度具有重大的战略意义。
[关键词]：社会保障；制度；完善；措施
在现代社会里，社会保障制度是国家的基本制度之一，是国家通过立法建立起来的。社会保障法就是调整在社会保障中发生的各种权利义务关系的法律规范的总称，同时也是社会保障制度的法律表现形式。现代的社会保障法律制度是伴随着人类社会从农业社会向工业社会的迈进而产生和发展起来的，本身就是社会进步的一种表现。在自然经济社会里，社会成员的生活保障是以自给自足的小农经济为基础的，体现为家庭自我保障，并未形成规范化、法制化的社会保障制度。近几年来，中国社会保障制度改革和发展速度之快是前所未有的。经过共同努力，中国已经在社会保障制度领域取得了三个方面的突破性进展，即形成了养老保险、下岗职工基本生活保障和城市居民最低生活保障三条保障线，为中国的社会保障制度增添了新的内容，为经济体制改革的顺利进行和社会的稳定发挥了重要的作用。
一、我国特色的社会保障法律制度的现状
完善的社会保障制度应是指社会保险、社会救济、社会福利、社会互助、社会优抚等几个方面。我国的社会保障工作始于50年代初。当时，新中国刚刚成立，百业凋零，百废待兴，国民经济基础相当薄弱。党和政府高度重视社会保障工作。1951年2月，政务院发布了《中华人民共和国劳动保险条例》，这是新中国成立后的第一部社会保险法规，奠定了我国社会保障法律制度的基础。此后，我国还陆续颁布和实施了有关养老、医疗、工伤、扶贫、救灾、社会福利和优抚安置等方面的规定，初步形成了与计划经济相适应的包括社会保险、社会救济、社会福利和社会优抚安置在内的社会保障法律制度，显示了劳动人民当家作主的权利和国家对劳动者权益的保护，体现了社会主义制度的优越性。这一制度的建立，在相当长的时期内，对发展我国国民经济、巩固国家政权、保障人民生活起到了重要的作用。
当前，我国的经济体制正由计划经济向社会主义市场经济转轨，我国社会从农业社会开始向工业社会迈进，经济结构进行战略性调整，形成以公有制为主体、多种经济成分并存的格局；过去在计划经济体制下形成的社会保障制度，已不适应社会主义市场经济的建立和发展的客观需要，成为深化经济体制改革的制约因素。社会保障工作面临严峻的挑战，急需进行改革。根据当前两种经济体制转换过程的实际，社会保障法律制度改革需要一个渐进过程，要坚持低水平、广覆盖、多层次的基本方针，逐步由“全部包揽”向“国家、单位、个人”三方负担转变，由“企业自保”向“社会互济”转变，由“福利包揽”向“基本保障”转变，由“现收现付”向“部分积累”转变，由“政策调整”向“法律规范”转变。近两年来，我国社会保障法律制度的改革和发展迈出了较大的步伐，已经形成了养老保险、国有企业下岗职工基本生活保障和城市居民最低生活保障的“三条保障线”制度。在此基础上，按照“逐步形成独立于企业事业单位之外、资金来源多渠道、管理服务社会化的有中国特色社会保障体系”的思路，进一步深化社会保障法律制度改革。
社会保障制度是我国宪法的一项重要内容 《中华人民共和国宪法》第四十四条规定：“国家依照法律规定实行企业事业组织的职工和国家机关工作人员的退休制度。退休人员的生活受到国家和社会的保障。”宪法第四十五条规定“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享有这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。国家和社会保障残疾军人的生活，抚恤烈士家属，优待军人家属。国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。上述宪法规定，是中国社会保障法律制度的立法根据和最高法律准则。 ?
二、我国社会保障法律制度存在的主要问题
（一）社会保障的立法不健全。社会保险是社会保障制度的核心内容，但目前还没有建立起统一的、适用范围比较大的社会保险法律制度，社会保险费用的征缴、支付、运营、统筹管理也不规范；社会救济、社会福利和优抚安置的立法相当欠缺；社会保障工作在许多方面只能靠政策规定和行政手段推行；国家立法滞后，地方立法分散，统一的社会保障制度被分割。由此导致社会保障的覆盖面小，保障程度差。目前在社会保障方面发生争议纠纷进行仲裁或提起诉讼时，由于立法滞后，仲裁机构和人民法院无法根据有效的法律规定对社会保障争议进行仲裁或判决，处于无法可依的状态。?（二）现有的社会保障法律法规立法层次低，缺乏较高的法律效力和必要的法律责任制度。社会保障法是我国法律体系中一个独立的法律部门，应该由全国人民代表大会及常务委员会制定社会保障的基本法律。但是，我国自1979年以来，却没有制定和颁布实施专门调整社会保障关系的基本法律；有关社会保障的制度被分散规定在不同的法律规范文件中。这种状况与社会保障法所应处的地位是不相符的。完整的法律规范应当由假定、处理和制裁构成，无法律责任、无制裁措施的法律规范，是一个有严重缺陷的系统，无法发挥法律规范的强制功能。在我国已经制定出来的社会保障法规中，比较普遍地存在着缺乏法律责任的现象，无法确保社会保障措施的有效实施。
（三）社会保障的法律实施机制较为薄弱。合法的筹资机制、稳定的保障机制、严格的管理机制、有效的运行机制，有力的监督机制都不够健全。社会保障监督机构没有与管理机构严格划分开来，缺乏对欠缴社会保险费的行为和拖欠离退休人员、失业人员保险金行为的法律制裁措施；对非法挪用、挤占保险金的违法甚至犯罪行为得不到及时惩处，保险基金的运营处于不安全状态。
（四）我国当前的社会保障制度没有与国际接轨，在对外交流中不断产生障碍与磨擦。我国已正式成为WTO的成员，我国的经济发展将越来越与世界经济相联系，经济全球化将在不同的程度上逐步形成。市场经济是法治经济，作为扩大了的市场经济——经济全球化则更应是法治经济，如果在全世界范围内无法形成相对稳定和权威较高的游戏规则（条约、习惯、惯例等），则不能称之为经济全球化，当然WTO也没有其存在之可能。能起“稳定器”、“安全网”作用的社会保障制度作为市场经济建立的前提和保障在世界范围内将必然形成，只有这样国际资源特别是人力资源的自由流动方能顺利实现。而我国过去的有关社会保障制度方面的法律在涉外社会保障这一块显然处于空白状态，这将不仅影响我国对外交流的顺利进行，而且从长远来看必将影响我国整个经济的稳定和发展。
三、完善社会保障制度的具体措施
我国是一个人口大国，是世界上最大的发展中国家，仍处在社会主义初级阶段，人口多，底子薄，各地经济发展状况不平衡。再这样的国家建立起与社会主义市场经济体制相适应的完善的社会保障制度，所遇到的情况和问题与经济发达国家是有所不同的。我们必须从自己的国情出发，使社会保障水平与我国社会生产力发展水平以及各方面的承受能力相适应；坚持效率优先、兼顾公平的原则；坚持法律调整与特殊政策调整相结合，对社会发展中某一特殊时期出现的急迫需要解决的特殊问题采取一些特殊性的政策加以调整，如对国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工程，就是特殊阶段采取的特殊政策；借鉴和吸取国际社会带有共性的经验，适当参照国际标准但不能照搬；总结我国社会保障法制建设的经验，通过改革和制度创新，建立起具有中国特色的社会保障法律制度。
（一）加强社会保障的法制建设
首先，社会保障法律制度的立法内容应当与其他法律部门的立法内容相衔接，以保证社会保障法律规范的有效实施。例如，社会保险基金被违法挪用、挤占现象较为严重，使一些地方离退休人员不能及时足额领取到离退休金，造成人民群众对政府的不满。
现行的《中华人民共和国刑法》并没有相应的罪名对挪用、挤占社会保险基金的行为加以制裁。为确保社会保险基金的安全，制裁挪用、挤占社会保险基金的违法行为，建议全国人民代表大会常务委员会制定和通过关于制裁挪用、挤占社会保险基金的违法犯罪行为的补充规定。由于没有相应的法律规范制裁违法挪用、挤占社会保险金的行为，所以，至今无法追究挪用、挤占保险基金行为人的法律责任。
其次，应当把社会保障立法作为建立我国社会主义市场经济法律制度的重要组成部分，放在突出的位置上，抓紧制定社会保障的基本法律。目前，通过立法建立和健全社会保障制度，为社会主义市场经济的建立和发展提供良好的法律环境已成为当务之急。
社会保障的核心法律制度是社会保险制度，因此，应当由全国人民代表大会常务委员会尽快制定和颁布在社会保障制度中处于核心地位的《中华人民共和国社会保险法》。据了解，《中华人民共和国社会保险法》的草案已经起草了多稿，其内容已经比较成熟。因此，建议全国人民代表大会常务委员会在适当时候，及时地审议该项法律草案。同时，由国务院尽快制定和颁布与该法相配套的一系列条例，以保证社会保险工作有法可依。
再次，以法律手段解决社会保险金的支付风险问题。导致社会保险金支付风险的主要原因是保险基金收支不平衡，特别是保险费不能及时足额征缴。我们认为，我国的社会保险基金已经出现了支付风险的前兆。近两年来，国家为了保证下岗职工的基本生活和养老金的发放，从中央财政拿出几百亿元借给地方政府，地方财政也相应拿出一定数额的资金，但这笔钱仅仅能管当年的社会保障金发放。这种状况长期下去，国家和地方财政是很难支撑的。社会保险基金的支付风险问题，其潜在的危险并不亚于金融风险。银行对个人储蓄的支付风险，所涉及的是百姓的闲钱；而社会保险基金的支付风险，所涉及的却是百姓的保命钱，严重影响着社会的稳定。我们建议，必须通过立法解决社会保险费的收缴问题，加大强制收缴社会保险费的力度，对欠缴、拒缴社会保险费的，追究相应的法律责任。这是强化社会保险费的收缴功能、达到社会保险基金收支平衡、防范社会保险基金的支付风险的重要法律对策。
其四，健全社会保障的司法机制。建议在人民法院设立劳动和社会保障法庭，专门从事审理劳动和社会保障争议案件，使当事人在其社会保障权益受不法侵害时获得有力的司法保护。在条件成熟后，可借鉴国外普遍实行的专门法院审判方式，建立我国专门的劳动和社会保障法院。在审判中充分体现出劳动和社会保障事务的特殊性。人民法院对社会保障领域里发生的违法、犯罪案件，应当依法及时审理；对拒不缴纳法定的社会保险费、拒不履行支付保险金义务、不正当使用保险基金、贪污、挪用、侵占保险基金的行为人，应当依法分别追究其刑事责任、行政责任和民事责任。现在，有些地方在人民法院已设立了社会保障法庭，对欠缴社会保险费的企业采取强制的司法措施以追缴社会保险费，对侵害劳动者社会保障权益的违法行为进行制裁，充分运用司法机制在保证社会保障法律实施方面具有的强制性和震慑作用。
最后，要适应WTO的规则调整中国社会保险业的相关制度。第一，中国加入WTO之后，有关社会保险业的市场开放应当按照循序渐进的策略进行。第二，开展企业补充养老保险经营业务。第三，鼓励中外保险公司扩大社会保险延伸服务。四、我国社会保障制度改革和发展思路。
（二）、建立城乡有别的社会保障体系
从我国当前的实际看，农村社会保障水平明显低落于城市。这是由于过去长期的历史原因，也是由于城乡之间不同生产力水平所决定的。城市和农村的社会保障同等重要都需要发展，但由于城乡之间、工农之间在生产社会化程度、就业结构、社会分配结构、收入消费结构等方面存在明显的差别。因而城市和农村的社会保障不可采取一个统一的模式，农村不能照搬城市的办法。农村要纳入社会保障范围，但具体办法和标准方面应允许有差别。
1、从我国生产力发展的实际出发，逐步推进和完善社会保障制度
我国社会保障制度改革的总体目标是建立功能健全、社会化程度高、有充分资金保证的社会保障体系。社会保障改革方案的设计需要明确以下两点：一是我国是一个发展中国家，人口众多国家综合经济实力并不雄厚。社会保障的范围只能逐步拓宽，保障的社会化程度只能逐步提高，要充分考虑政府及社会各方面的承受能力，在实现经济增长的前提下逐步提高社会保障水平。二是居民个人作为社会保障筹资方式的一个重要渠道，要考虑到我国目前居民总体收入和消费水平并不高，而且存在很大差异。因此，居民个人对社会保障的缴费率要适度，不能定的太高。总之，下一步我国社会保障要从国情出发，既要迈出改革的步伐，又要稳妥可行，使之与我国的经济发展水平相适应。
2、发挥财政在社会保障中的主导作用
社会保障既是一个分配问题，也是一项政府行为，单靠市场机制无法完全实现，需要国家财政参与分配和管理。在建立和发展社会保障体系的过程中，财政始终具有重要的地位和作用。财政是国民收入分配的总枢纽，是国家实施宏观调控的重要手段，而社会保障作为以政府为主体参与社会分配的行为，其本身就是构成了财政分配的重要内容，理应纳入国家财政管理范围。
首先，要建立社会保障预算。将社会保障纳入国家预算有利于强化用款单位和基金经办机构的责任，有利于社会保障资金的专款专用，有利于资金分配的规范性。财政参与社会保障管理，首要的问题是必须尽快把社会保障预算建立起来。通过预算的编制、审批、执行、监督和决算制度对社会保障资金实行全过程监督。改变目前社会保障资金管理上的混乱局面。在编制财政预算时，必须把社会保障预算与一般政府预算分开编制、单独反映。
其次，加强对社会保障结余资金的管理。社会保障资金的结余处于暂时的闲置状态，应对未来支付需求资金，也是经济建设和社会发展的重要财力。为了保证这部分资金的安全和保值增值，从而能够均衡及时满足社会保障的支付需求，必须将社会保障结余资金引导到可靠有效的投资上。
再次，开征社会保障税。一般以企业工薪支付额为课税对象，用来建立社会保障基金。在当前，尽快在我国建立和完善社会保障制度已经成为建立现代企业制度、深化经济改革的一个关键环节。而通过开征社会保障税更加稳定、规范地筹措社会保障资金，是建立和完善我国社会保障制度的重要保证。
在一个从农业社会向现代工业社会迈进的、拥有12亿人口的国度里，建设有中国特色的社会主义的社会保障法律制度，是人类历史上前所未有的创举，是一个跨世纪的宏伟工程。我们坚信，在以江泽民同志为核心的党中央领导下，经过不懈的努力，一个健全的社会保障法律制度，必将为人民安居乐业、国家长治久安、社会文明进步提供有效的保障，必将为把有中国特色的社会主义事业全面推向二十一世纪增添光辉。

参考文献：

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　　事实劳动关系的概念说法不一，归纳起来主要有三种观点：形式说、效力说和综合说。形式说认为事实劳动关系是缺乏法定劳动合同的书面形式而存在劳动关系的状态。无效说认为事实劳动关系与书面劳动合同无关，仅指履行无效劳动合同而存在劳动用工事实的劳动关系。综合说认为事实劳动关系不仅包括无书面劳动合同的劳动关系，也包括由于劳动合同无效而存在劳动用工事实的劳动关系。无论是无效说还是综合说，都以劳动合同无效的劳动关系为事实劳动关系。但事实劳动关系与劳动合同无效之劳动关系在构成要件、法律后果、法律评价上有重大区别，不可混为一谈。两者区别如下：一、构成要件不同;二、法律后果不同;三、法律评价不同;四、意定性不同。由此可见事实劳动关系与合同无效之劳动关系并非同一概念，两者间不存在包容或从属关系，其为各自独立的劳动关系类型。在劳动关系体系内，它们均从属于与标准劳动关系相对应的非典型劳动关系。因此，上述三种学说中形式说较为可采。据此，事实劳动关系仅指在其他方面均符合劳动关系的法定构成要件而欠缺书面劳动合同形式、有实际劳动给付的劳动关系。
从内部来看，事实劳动关系有其自身的规律与逻辑结构，在构成要件、法定类型及法律效果等构成上有其自身的体系。构成要件体系。事实劳动关系的构成要件有三：其一，隶属关系。即在人身、经济和组织上劳动者从属于用人者，在用人者的指挥、控制下进行劳动，劳动者成为用人者组织中的一个部分，成为劳动关系。其二，有劳动行为的给付。只有劳动者在客观上有劳动行为的付出，双方之间才产生劳动法上的权利义务，这也正是事实劳动关系与合同无效之劳动关系的重大区别所在：劳动合同在订立后未实际发生用工之前被确认为无效，则双方之间并不能形成事实劳动关系。其三，欠缺书面形式。事实劳动关系与标准劳动关系的唯一区别在于一纸劳动合同。法定书面形式的欠缺使得劳动者与用人者双方权利义务的内容变得不明确，在双方无争议时并无多大问题;但双方有疑问之时则只能由双方各自举证证明或依法定内容确定。
　　关于事实劳动关系可分为三种类型：一是无书面劳动合同型。据《劳动法》第16条，劳动关系建立须订立劳动合同，因此无劳动合同则形成事实劳动关系。但自《劳动合同法》第7条规定用工之日即可建立劳动关系起，事实劳动关系得到了正式的立法确认。二是劳动合同期满未续订用工型。依《劳动法》第23条、《劳动合同法》第44条，劳动合同期限届满，劳动关系终止。因各种原因未续订合同而继续用工的情形，据最高院《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》，应依原合同确定劳动权利义务，但其仍因缺乏局面形式而构成事实劳动关系。三是实际履行与劳动合同约定不一致型。虽有书面劳动合同，但实际履行中变更了约定的内容，未订立变更的劳动合同，其效果等同于无书面劳动合同的情形，就变更部分应以事实劳动关系论之。关于多重劳动关系属于事实劳动关系，有值商榷。多重劳动关系是从劳动关系的数量角度来界定劳动关系的，而事实劳动关系是从劳动关系的形式要件上界定的。因此两者是从不同角度对劳动关系进行的分类，不具有包容关系。
　　标准劳动关系是完全符合法定要件而建立的劳动关系。与此相比，事实劳动关系仅欠缺形式要件，因此其在法律上除承担形式欠缺的不利后果之外，其他方面与标准劳动关系无异。形式的欠缺可通过其他方式补正。即只要能够证明劳动关系存在，事实劳动关系的法律后果就可等同于标准劳动关系。事实劳动关系对以下劳动权利义务有较大影响：
　　首先是劳动报酬的确定。在双方都承认劳动关系存续、法律推定劳动关系存续的情形中，可凭双方认可的或原劳动合同的约定确定。在双方无约定或对劳动关系有争议的情形中，可依据集体合同或同工同酬的标准确定。
　　其次是其他劳动权利。从保护劳动者的立法宗旨出发，事实劳动关系下劳动者的一切劳动权利受法律保护，用人者并负有积极消除事实劳动关系的义务，即在法定期限内，用人者须与劳动者订立书面劳动合同;否则须承担支付双倍工资、推定订立无固定期限劳动合同的责任。相反，因劳动者未在法定期限内签订书面劳动合同，劳动者并无需承担任何责任，最多导致劳动关系被用人者终止的后果。
　　综上，事实劳动关系的概念之争源于劳动立法上的书面劳动合同的形式强制性规定。强制规定的后果是事实劳动关系与相近劳动法律关系的界限模糊不清，造成整个劳动关系体系的混乱。由此，应当弱化劳动合同作为劳动关系有效要件的观念，而将其作为劳动关系证明要件。在此前提下，严格区分事实劳动关系、合同劳动关系、劳动合同无效之劳动关系，认清事实劳动关系与劳动法律关系是不同位阶的概念，将事实劳动关系置于整个劳动法律关系体系中进行识别：事实劳动关系、劳动合同无效之劳动关系、多重劳动关系等其他不符合法定构成要件的劳动关系、合同劳动关系共同构成劳动关系之整体。前三者又构成非典型劳动关系，最后者构成标准劳动关系。而所有这些劳动关系均是受劳动法调整的社会关系，因而属于劳动法律关系。从广义上讲，劳动关系就是劳动法律关系。


北安市人民法院 栾桂平